El constitucionalista
panameño, Dr. Italo Isaac Antinori Bolaños, egresado como Doctor en Derecho
(especializado en Derecho Constitucional) por la Universidad Complutense de
Madrid y Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001), hace
una detallada y puntual explicación que abre las puertas a la consolidación de
una reforma profunda del Estado panameño por la vía de una Constituyente
originaria que denomina: “¿Solo se puede cambiar la Constitución en Panamá, por
el método que la propia Constitución establece?”. En dicho análisis
explica, con ejemplos históricos, que no siempre se han utilizado las cláusulas
de reforma previstas en la propia Constitución para perfeccionar cambios o
reformas constitucionales.
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| Dr. Italo Isaac Antinori Bolaños |
¿Solo se puede cambiar
la Constitución en Panamá, por el método que la propia Constitución establece?
La letrada panameña Melva
Emiliani de Pimento, apreciada amiga desde los tiempos universitarios, nos
ha hecho llegar algunas interrogantes en cuanto a que, si solamente es posible
cambiar o modificar la Constitución panameña por el método que ella misma
establece, en las denominadas cláusulas de reformas, que son los
métodos que contiene la propia Constitución para producir las reformas al texto
Constitucional. En principio, son las que se deben seguir para proceder a una
reforma ordenada de la Constitución, en circunstancias normales de la vida
democrática de un Estado. Sin embargo, la historia está llena de
procesos constitucionales que se han desarrollado al margen de las cláusulas de
reformas y nadie ha dudado de su legitimidad porque son expresiones que brotan
de la voluntad legítima de los pueblos – soberanos y dueños de su destino – que
cuando ocurren, no son susceptibles de calificación constitucional, vale decir,
no pueden declararse como ilegales o inconstitucionales porque surgen dentro de
momentos excepcionales en que los Estados necesitan reorganizarse y hacer
reformas profundas a su sistema político/constitucional. Es obligante preguntarnos,
¿quién determina ese momento? Ese momento lo determinarán las propias
circunstancias sociopolíticas de los pueblos que como decía nuestro ilustre
profesor y tutor del doctorado, el Dr. Luis Sánchez Agesta
(q.e.p.d.), deben brotar como una auténtica y genuina voluntad
nacional. Llega un momento en que el sistema político se siente
agotado y existe la percepción y convicción ciudadana que éste ha producido una
creciente corrupción que atiza el clamor de reformas profundas. Algunos sienten
que el proceso constituyente que dio origen a la Constitución está
deslegitimado, tal cual es el caso específico de la actual Constitución de
Panamá, dado su origen militar, por cuanto, fue creada en 1972 para sustentar
una forma personal de gobernar del General Omar Torrijos. Otros
resienten que exista un parlamento al que solo pueden aspirar aquéllos que
cuentan con mucho dinero (no importa cómo lo hayan obtenido) y no los que
tienen la aristocracia del talento; un Órgano Judicial que le rinde culto a los
poderes fácticos y no a la Constitución ni a la Ley; un Órgano Ejecutivo que se
siente “rey” sin serlo, sobre el que no hay control alguno de sus actos (en
nombre del sistema hay que soportarlo cinco años de su período aunque sea
ineficaz), y que tiene un predominio absoluto sobre los demás Órganos e
instituciones del Estado. Es evidente que lo descrito anteriormente son
algunas de las reclamaciones y requerimientos que sienten los ciudadanos de la
república de Panamá a principios del 2019, a cuyas motivaciones hay que
sumarle otras, como el descrédito de los partidos políticos, de los Diputados
de la Asamblea Nacional (sistema unicameral), de la Administración de justicia
que no funciona y que se percibe deshonesta, de los Presidentes que solo saben mentir
y llenarse de riquezas por la vía de la corrupción, de los políticos que
pululan “teniendo como medio la mentira y como fin el poder” (así los
definimos en una de nuestras obras). Confieso que desde hace muchos años
venimos batallando, como experto en Derecho Constitucional, contra lo que hemos
llamado “el puritanismo constitucional” de algunos que, so pretexto de oponerse
a la posibilidad de dotar a Panamá de una nueva Constitución que reforme
integralmente el Estado por la vía de una constituyente originaria, esgrimen el
pueril argumento de que no se puede hacer una nueva Constitución porque la
propia Constitución no permite otra forma de reformarla, que el imposible
método de convocatoria a constituyente paralela (artículo 314 de la
Constitución) y los otros métodos señalados en el artículo 313 también de la
Constitución (reformas vía un referéndum constitucional y reformas por dos
asambleas diferentes). Sin embargo, cuando los pueblos y en este caso, la
república de Panamá, ha querido tener una nueva Constitución porque las
necesidades sociopolíticas lo han exigido y porque previamente se ha producido
un acuerdo nacional entre las fuerzas vivas de la nación que así lo han
determinado, se ha dado una nueva Constitución y a nadie se le ha ocurrido
decir que es inconstitucional o ilegal lo que se ha realizado. Veamos:
1. Cuando Panamá se separó de Colombia en
1903 regía sobre el Istmo la Constitución Colombiana de 1886. Es obvio
que para dictar la primera Constitución Política de Panamá de 1904, no se
siguió la cláusula de reforma establecida en el artículo 209 de la Constitución
Colombiana de 1886.
2. Cuando se dictó la segunda Constitución
Política de Panamá de 1941 – impulsada por el Dr. Arnulfo Arias – no se
siguió la cláusula de reforma establecida en artículo 137 de la Constitución de
Panamá de 1904.
3. Cuando se dictó la tercera Constitución
Política de Panamá de 1946, no se siguió la cláusula de reforma establecida en
el artículo 193 de la Constitución de 1941.
4. Cuando se dictó la cuarta y actual
Constitución Política de Panamá de 1972 – impulsada por el General Omar
Torrijos Herrera – no se siguió la cláusula de reforma establecida en el
artículo 252 de la Constitución de 1946.
En este sentido, a
nadie se le ocurriría deslegitimar los cuatro estatutos constitucionales
nacidos al margen de las cláusulas de reforma porque no se ha seguido con el
procedimiento constitucional de reformas, establecidos en las denominadas
“cláusulas de reforma” de las constituciones anteriores.
La propia
Constitución actual de Panamá de 1972, tiene un ejemplo que nos resulta
claro y preciso para ilustrar tal aseveración constitucional, al que
hacemos referencia de manera amplia, en nuestro libro “Panamá y su
Historia Constitucional 1808-2000” (lamentablemente agotado), pero que
puede consultarse en la Biblioteca Nacional de Panamá “Ernesto Castillero
Reyes”, o en la Biblioteca de la Universidad Complutense de Madrid,
España, específicamente desde la página 204 a la 236.
Es importante recordar
que la actual Constitución de Panamá de 1972, ha tenido cuatro reformas: en el
año de 1978, 1983, 1994 y 2004. Se han dado dos intentos fallidos
de reformas constitucionales en los que se utilizó el método del referéndum
constitucional previsto en el numeral 2 del artículo 213 de la
Constitución actual de Panamá de 1972, que se celebraron: en 1992 (gobierno de Guillermo
Endara) y en 1998 (gobierno de Ernesto Pérez Balladares). De
las cuatro reformas, que se han realizado a la Constitución Política de Panamá
de 1972, tres han seguido las cláusulas de reforma (concurrencia de dos
Asambleas diferentes), las de 1978, las de 1994 y las del año 2004. Sin
embargo, en las reformas de 1983 no se cumplió con lo señalado en la cláusula
de reforma, sino que se utilizó un método extra constitucional, al margen de lo
que establecía el entonces artículo 140 (ése era el número que en el año 1982
tenía el artículo que señalaba la cláusula de reforma de la Constitución de
1972), que establecía que solo podía reformarse la Constitución si era aprobada
por dos Asambleas distintas, que entonces era la denominada Asamblea Nacional
de Representantes de Corregimiento. A pesar de que en 1983 se siguió un
método extra constitucional, a nadie se le ha ocurrido decir que tales reformas
fueron inconstitucionales o ilegales. Esas reformas existen y se les
denomina como “Acto Constitucional de 1983”. Tal realidad extra
constitucional que echa por tierra los argumentos del “puritanismo
constitucional”, se produjo de la siguiente manera:
1. Ante la difícil situación y presión de
la ciudadanía que reclamaba una democratización del país a finales de 1982 y
después de la muerte del General Torrijos, mediante Resolución N° 148 de
19 de noviembre de 1982, dictada por el Consejo de Gabinete, se creó la
denominada Comisión Revisora de la Constitución Política de la República de
Panamá (ver Gaceta Oficial 19,695 de 22 de noviembre de 1982). En la
precitada resolución se constatarán los nombres de los ciudadanos que
participaron en nombre de todos los partidos políticos de entonces, que
tuvieron su representante en dicha Comisión, así como algunos miembros que
designó el Órgano Ejecutivo. Hemos de anotar que el único partido que se negó a
participar en la convocatoria que promovía el Presidente de la República Ricardo
de la Espriella y desde la comandancia de la entonces Guardia Nacional, el General
Ruben Darío Paredes, fue el Partido de Acción Popular que presidía el Dr.
Carlos Iván Zúñiga (q.e.p.d.)
2. La aludida Comisión fue presidida por Jorge
Fábrega y después que terminó de sesionar en el Colegio de Abogados, el
Ejecutivo, por medio del Consejo de Gabinete, emitió la Resolución N° 38 de 30
de marzo de 1983 por la cual se convocó a un Referéndum Constitucional a
celebrarse en todo el país el 24 de abril de 1983, es decir a menos de un mes
de su convocatoria (Ver dicha Resolución de convocatoria en la Gaceta Oficial
19,784 de 5 de abril de 1983).
3. Como consecuencia de la convocatoria,
el Referéndum se celebró el 24 de abril de 1983. El SÍ obtuvo 476,716 votos,
mientras el NO solo obtuvo 66,447 votos.
4. Posteriormente, el 29 de abril de 1983,
el Tribunal Electoral de Panamá, mediante Resolución N° 339 de 29 de abril de
1983 dejó constancia de la aprobación de las Reformas Constitucionales e hizo
entrega a los Órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Acta Final de la
Junta Nacional de Escrutinios que contenía los resultados finales (Ver Boletín
del Tribunal Electoral de Panamá de 29 de abril de 1983 y la Gaceta Oficial N°
19,805 de 6 de mayo de 1983)
5. Una vez se aprobaron las reformas
constitucionales, el Consejo de Gabinete, por medio de la Resolución N° 61 de 4
de mayo de 1983 creó la Comisión que elaboró una ordenación sistemática en
forma de texto único, de las disposiciones de la Constitución Política de 1972,
ya incluyendo las nuevas reformas.
6. Como consecuencia, el texto final – ya
incluidas las reformas que habían sido aprobadas – fue publicado en la Gaceta
Oficial N° 19,826 de 6 de junio de 1983.
Toda esta parte de
la historia constitucional de Panamá, es necesaria explicarla y recordarla al
detalle para tratar de transmitir que no es necesario ceñirse escrupulosamente
a las cláusulas de reformas cuando la voluntad nacional y las realidades políticas
y sociales de los pueblos requieren reformar y reorganizar profundamente el
Estado, por la vía de una Constituyente originaria. En 1983 se hizo una
reforma constitucional abundante (no suficiente) y en consecuencia, nos
preguntamos ¿quién discute hoy día que tales reformas no fueron la expresión
genuina de la voluntad nacional que así lo expresó en el referéndum de abril de
1983? En esa época (1982 y 1983) existía una “camisa de fuerza
constitucional” porque la Constitución decía en su cláusula de reforma que solo
dos (2) Asambleas Nacionales de Representantes de Corregimiento distintas (su
período era de 6 años), podían reformar la Constitución. Había que aprobar las
reformas y esperar a la nueva Asamblea Nacional de Representantes de
Corregimientos que se elegiría, para que ésta las aprobara. Era evidente que,
en tales circunstancias, hacer una reforma que abriera el compás hacia la
conformación de un parlamento diferente que permitiese la elección directa del
Presidente de la República y que democratizara el país, era imposible porque
obviamente la propia Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento no
iba a auto reformarse, eliminándose facultades. Hoy día (2019) nos
encontramos en circunstancias muy similares, puesto que si nos ceñimos a las
cláusulas de reforma establecidas tanto en el artículo 313 de la Constitución
de Panamá (Referéndum Constitucional y concurrencia de dos Asambleas) y la
señalada en el artículo 314 de la Constitución de Panamá (vía la denominada
Asamblea Constituyente Paralela), nos encontraremos que dichos métodos hacen
prácticamente imposible o quimérica una reforma profunda del Estado como lo
requiere y reclama la sociedad y lo necesita con urgencia la
nación. No podemos perder de vista que los tres métodos de reformas,
contenidos en las cláusulas de reformas de los artículos 313 y 314 de la
Constitución de Panamá de 1972, requieren la aprobación de la Asamblea
Nacional en gran medida y en menor grado, del Órgano Ejecutivo, que evitarán o
no querrán eliminarse sus propios privilegios y ventajas. Pero lo que es
peor aún, los miembros de la Asamblea Nacional, vale decir diputados, tampoco
pueden actuar libremente ni atender los requerimientos de sus representados
porque en las reformas de 1983 se incorporó un artículo nefasto que hemos
denominado “un engendro constitucional”, que es el que permite a los partidos
políticos, revocar el mandato de los diputados principales y suplentes que
hayan postulado, entre otras razones por “violaciones graves de los estatutos y
de la plataforma ideológica, política o programática del partido...” (Ver
numeral 2 del artículo 151 de la Constitución de Panamá de 1972). Como
vemos, esa parafernalia o expresión indeterminada fue puesta allí para que
fuese interpretada como más le conviniera a los jerarcas de los partidos
políticos y revocar el mandato o amenazar con hacerlo, cuando un
Diputado no siguiese sus mandatos. De manera que con dicho artículo los
partidos políticos (llámese los jerarcas que los dirigen) tienen una especie de
bozal sobre la libertad de sus diputados, lo cual impediría con mayor razón
cualquier salida hacia una nueva Constitución en Panamá que no les garantice
sus privilegios y canonjías. La dictadura que existe en Panamá es de los
partidos políticos que obligan a sus diputados a hacer lo que a ellos les
conviene y a votar de acuerdo a los intereses de los partidos, porque de no
hacerlo, amenazan con revocarles el mandato. Lo triste es cuando los
Diputados – llenos de ambición y codicia política – se convierten en jerarcas
de sus propios partidos, entonces se cierra más el círculo o muro que impide
cualquier salida democrática para el país y aleja más cualquier posibilidad de
que nazca una Constituyente originaria (este hecho está ocurriendo
últimamente en Panamá, lo cual agrava la crisis). La sola amenaza de
revocar el mandato por el partido político, deja al parlamentario sometido a
los caprichos del partido político y muy lejos de representar y/o expresar lo
que la población que les dio el voto, desea. Dicho de otra manera, el
pueblo los elige, pero el partido los dirige. Todo el esquema político
está diseñado para poner “una camisa de fuerza constitucional” para que no
exista posibilidad ni voluntad para producir una reforma profunda del Estado
porque todos los poderes fácticos, incluyendo a los partidos políticos y al
poder económico, impiden tal alborada para la nación. Por eso, soy un creyente
que solo un gobierno bien intencionado, fuerte en número de votos (lo cual le
daría profunda representatividad y autoridad democrática) con visión de futuro,
con un Presidente visionario (no lo veo todavía) puede reformar el Estado
panameño por la vía de una constituyente originaria que es la única vía para el
amanecer de la patria.
Las próximas
elecciones generales de mayo de 2019, no solucionarán el problema, porque el
problema es de fondo y es del sistema político que descansa en una Constitución
anquilosada que promueve y facilita la corrupción y la podredumbre política que
tiene asqueada a la nación que sabiamente percibe que es hora de reformar y
cambiar profunda e integralmente la estructura de los tres Órganos del Estado
panameño, desconcentrar el poder político, e incorporar nuevas instituciones en Panamá.
3 de enero de 2019
Dr. Italo Isaac Antinori Bolaños Murgas Alvarez
Doctor
en Derecho (Especializado en Derecho Constitucional)
Universidad
Complutense de Madrid, Reino de España
Primer
Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001)
Correo
Electrónico: iantinorib@cwpanama.net
https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarRef.do?ref=144960
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