El constitucionalista, Dr. Italo I. Antinori, analiza si Estados Unidos tiene argumentos jurídicos para intervenir militarmente en Panamá

¿Tiene argumentos jurídicos Estados Unidos para intervenir militarmente en Panamá?

El Presidente electo de Estados Unidos, Donald John Trump hizo polémicas declaraciones el sábado 21 de diciembre de 2024 en las que expresó su interés en que Estados Unidos recupere el Canal de Panamá. Su opinión generó cuestionamientos e interrogantes puntuales que, sin otra intención que intentar orientar, pretendemos analizar a continuación. 

En lo militar: No hay duda del poder hegemónico del que dispone un Presidente de Estados Unidos; abatiría de forma contundente y rápida a la República de Panamá como ya lo hizo en la invasión militar del 20 de diciembre de 1989.

En lo jurídico:  Se discute si Estados Unidos tiene o no facultad para intervenir militarmente en Panamá. En primer lugar, debemos preguntarnos: ¿Dispone Estados Unidos de instrumentos jurídicos para intervenir en el Canal de Panamá e incluso, en la República de Panamá?   

Veamos los siguientes aspectos:

Los Tratados de 1977: La República de Panamá (representada por el General Omar Torrijos) y Estados Unidos de América (por su Presidente Jimmy Carter), firmaron en Washington D. C., el 7 de septiembre de 1977, dos tratados inherentes al Canal de Panamá

a) El Tratado del Canal de Panamá (conocido como Torrijos-Carter) b) El Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal de Panamá (conocido como el Tratado de Neutralidad).

Entrada en vigor: En cuanto a la entrada en vigor, ambos tratados tuvieron una similitud, pues los dos entraron a regir seis meses calendarios después de la fecha del canje de los instrumentos de ratificación.

Período de duración:  Sin embargo, en cuanto a su vigencia los dos tratados tuvieron una notable diferencia.  El artículo II (parte final) del Tratado del Canal de Panamá, decía: “Este Tratado terminará al mediodía hora de Panamá, el 31 de diciembre de 1999.” No obstante, en lo que respecta al Tratado de Neutralidad no consta en el documento fecha alguna que establezca un período de duración o terminación, por lo que se considera que dicho tratado es indefinido, es decir, permanente y perpetuo mientras exista el Canal de Panamá o las partes contratantes (Estados Unidos y Panamá) decidan voluntariamente ponerle fin). Conforme a lo explicado anteriormente, el Tratado del Canal de Panamá dejó de existir al mediodía del 31 de diciembre de 1999 cuando el Canal fue entregado para su administración, manejo y dirección a la República de Panamá. En lo que respecta al Tratado de Neutralidad,  este continúa vigente y seguirá rigiendo mientras el canal exista o las partes decidan lo contrario.

Aprobación de los Tratados:  Los dos tratados, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales de ambos países fueron aprobados. En Estados Unidos lo hizo el Senado, en Panamá por medio de consulta popular.

Enmienda DeConcini:  El 16 de marzo de 1978, mientras se discutía en el Senado de Estados Unidos ambos tratados, el Senador del Partido Demócrata por el Estado de Arizona Dennis DeConcini, logró que el Senado aprobara una enmienda o reserva (que se denominó Enmienda N° 83) respecto al Artículo IV del Tratado de Neutralidad que dice lo siguiente: 

“No obstante las estipulaciones del artículo V o cualquier otra estipulación del Tratado, si el Canal fuere cerrado o sus operaciones fueren obstaculizadas, los Estados Unidos de América y la República de Panamá, tendrán el derecho de tomar las medidas que cada uno, actuando independientemente, considere necesarias, de conformidad con sus procedimientos constitucionales, incluido el uso de la fuerza  militar en la República de Panamá para reabrir el Canal  o reanudar las operaciones del Canal, según fuere el caso.  (El subrayado y resaltado es nuestro)

Dicha enmienda:

1. Le da derecho a Estados Unidos a utilizar unilateralmente el uso de fuerza militar en “la República de Panamá.” Obsérvese que la enmienda no restringe el derecho solamente al Canal de Panamá o a su área adyacente, sino que establece textualmente que la intervención puede ser en la República de Panamá, lo que significa que podrían intervenir en cualquier lugar o lugares del país.

2. La enmienda no establece ni señala un término o período de vigencia durante el cual se ejercería la intervención militar.

3. Según la citada enmienda, no solamente se producen las condiciones para una intervención militar de Estados Unidos cuando el Canal se cierre, sino también cuando “sus operaciones fueren obstaculizadas”.  Nótese que existe una conjunción disyuntiva “o” lo que significa una cosa o la otra.

4. La denominada obstaculización de sus operaciones, no se explica ni se define cuándo se produce ni qué la ocasiona, lo cual podría dar lugar a que Estados Unidos unilateralmente considere cualquier situación como una interferencia u obstaculización en el funcionamiento del Canal.

Vigencia de la enmienda DeConcini:  Somos del criterio jurídico que la aludida enmienda que consta en el canje de instrumentos de ratificación del Tratado de Neutralidad está plenamente vigente y existirá mientras dure y tenga vigencia el Tratado de Neutralidad por cuanto fue introducida y aprobada por el Senado de Estados Unidos – y aceptada por Panamá – como una reserva o enmienda en el precitado Tratado de Neutralidad que tiene una duración indefinida.

Contenido de la enmienda Church: Después que el Senador Dennis DeConcini lograra la aprobación de su controversial enmienda, el Senador por el Estado de Idaho, Frank Church III, del Partido Demócrata, respaldado por otros Senadores como Paul Sarbanes (Estado de Maryland, Partido Demócrata), Robert Byrd (Estado de Virginia Occidental, Partido Demócrata)  entre otros, logró que también se aprobara una enmienda, pero curiosamente, no hecha respecto al Tratado de Neutralidad a donde se había adicionado la enmienda DeConcini, sino para el otro Tratado del Canal de Panamá, (Tratado “Torrijos-Carter”). La enmienda fue conocida como “la enmienda Church” y dice así: 

“De conformidad con su adhesión al principio de no intervención, toda acción emprendida por Estados Unidos en ejercicio de sus derechos para asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto, neutral, seguro y accesible, de acuerdo con el Tratado del Canal de Panamá, el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y Operación del Canal de Panamá y las resoluciones de ratificación, tendrá como único propósito asegurar que el Canal de Panamá se mantenga abierto, neutral, seguro, accesible y no tendrá como propósito ni será interpretado como un derecho de intervenir en los asuntos internos de la República de Panamá o interferir en su independencia política o en su integridad soberana” (El subrayado y resaltado es nuestro)

Dicha enmienda:

1. No nos parece que su contenido contradice, mucho menos anula la enmienda DeConcini, por lo contrario, somos de la opinión que la perfecciona y hasta la justifica.

2. Al decir o deslizar alegremente la frase de que “toda acción emprendida por Estados Unidos en ejercicio de sus derechos,” no significa otra cosa que evidenciar o justificar que Estados Unidos sí podría emprender una “acción” y no queda duda que “la acción” a la que hace referencia la enmienda Church no es otra que una acción militar que podría ejercer Estados Unidos en el Canal de Panamá e incluso, en la República de Panamá, tal como lo determinó la enmienda DeConcini.

3. Es evidente que la enmienda Church complementa y perfecciona la enmienda DeConcini, al expresar el placebo jurídico de que la acción militar que Estados Unidos emprenda en el Canal de Panamá no debería ser  “interpretada como un derecho de intervenir en los asuntos internos de la República de Panamá o interferir en su independencia política o en la integridad de su soberanía.”  Es decir, por un lado, la enmienda Church justifica y acredita el derecho de ejecución de la acción militar de Estados Unidos y por el otro, declara graciosamente que tal medida no debe ser interpretada como una intervención en los asuntos internos ni lesión a la soberanía.

4. La enmienda Church en su contenido nos remite al Tratado de Neutralidad que fue aprobado antes que el Tratado del Canal de Panamá – y antes que la enmienda Church – lo que equivale a reiterar no sólo el contenido del Tratado de Neutralidad, sino las enmiendas aprobadas, entre ellas, la enmienda DeConcini.

5. Pareciera que la verdadera intención y propósito de la enmienda Church fue generar un embuste cruel, una especie de placebo jurídico que les hiciera creer a algunos panameños que participaban en las negociaciones de los Tratados, que se había producido una anulación o abolición de la enmienda DeConcini, cuando ello no fue así, ni respecto al contenido de la misma enmienda ni mucho menos en cuanto a su propia vigencia. Tal acción fue como darles un verdadero confite en el infierno.

6. La enmienda Church no solo justifica o complementa la enmienda DeConcini, sino que en ninguna de sus partes declara expresa y puntualmente que la deja sin efecto o que la modifica o la anula.  

¿La llamada enmienda Church en cuanto a su vigencia anula la enmienda DeConcini? Como hemos explicado en el punto anterior, por su contenido ni la anula ni la deja sin efecto, al contrario, la complementa y la justifica.  En cuanto a su vigencia, la enmienda Church tampoco le afecta ni la desestima jurídicamente. Por las siguientes razones:

1. Igual que ocurre en la naturaleza, cuando se seca el tronco de un árbol se marchitan sus ramas y sus hojas, hay un principio general del derecho de obligaciones que sentencia: “Lo accesorio sigue la suerte de lo principal” (accesorium sequitur principale). 

2. La llamada enmienda Church fue introducida en el Tratado del Canal de Panamá (el Torrijos-Carter).  En el artículo II de dicho Tratado (párrafo final) se establece que el tratado dejó de existir al medio día del 31 de diciembre de 1999. 

3. Por consiguiente, la enmienda Church o cualquier otra enmienda, reserva o modificación hecha en el Tratado del Canal de Panamá (Torrijos-Carter) se extinguió consustancialmente, por haberse terminado su vigencia, tal como dispuso el mismo acuerdo internacional.   Por lo contrario, la enmienda DeConcini sí existe y tiene plena vigencia porque nació a la vida jurídica como parte del Tratado de Neutralidad que al continuar vigente a la fecha y de forma indefinida, existirá como parte integral de dicho convenio,  de forma permanente y perpetua.  En resumidas cuentas, la enmienda Church no anula la enmienda DeConcini.

Panamá debe actuar con prudencia, sin pasiones: Panamá y su gobierno deben tener presente esta realidad incuestionable e irrefutable… Se impone la inteligencia emocional, la prudencia y la mesura, así como el alejamiento de las pasiones, ímpetus y fogosidades que echan más leña al fuego de la discordia y del encono. 

Panamá y el dólar de Estados Unidos como moneda: Estados Unidos y Panamá,  no solo están relacionados y atados por el Canal interoceánico, sino por su historia y por tantas otras razones.  Una de ellas es el sistema monetario y la realidad económica de la República de Panamá que descansa en el Convenio Monetario suscrito entre Panamá y Estados Unidos el 20 de junio de 1904.  Tan fundamental convenio para Panamá cumplió hace poco 120 años de vigencia y fue aprobado y ratificado por la República de Panamá mediante Decreto N° 74 de 6 de diciembre de 1904 (Gaceta Oficial N° 67 de 10 de diciembre de 1904), que en su punto segundo señala expresamente que “el actual dólar de Estados Unidos y sus múltiples, serán de curso legal en la República de Panamá.”  La base económica, financiera y monetaria de la República de Panamá ha sido la misma desde el 20 de junio de 1904, en que se firmó el acuerdo monetario con Estados Unidos. Hay que tener presente que la moneda que circula en las manos de todos los panameños hace más de ciento veinte años no es panameña, es de los Estados Unidos… Ello ha sido la base fundamental del desarrollo económico de Panamá frente a los demás países latinoamericanos que han sufrido devaluaciones en sus monedas y otros problemas financieros que no ha tenido Panamá. Por eso, en todas las Constituciones panameñas que han regido en la historia constitucional de Panamá – incluyendo la actual de 1972 en el artículo 262 – se garantiza que “no habrá en la República papel moneda de curso forzoso.”  El uso y la circulación del dólar de los Estados Unidos en Panamá es tan fundamental para la vida y la economía de Panamá que, en 1988 y como consecuencia del enfrentamiento entre Estados Unidos y Panamá (gobierno de Manuel Antonio Noriega), Estados Unidos restringió el uso del dólar en Panamá, creando una severa crisis financiera nacional. El destino manifiesto de Panamá es buscar el entendimiento permanente con Estados Unidos, no atizar la crispación ni el encono.  La prudencia, la cordura y la sensatez se imponen.

Estados Unidos y el derecho a la intervención militar: Respecto al Canal de Panamá, tal como consta en el canje de instrumentos de ratificación del Tratado de Neutralidad e independientemente de lo justo o no de la disposición, en estricto derecho, Estados Unidos y su Presidente sí tienen el fundamento jurídico para amparar una intervención militar, no solo en el Canal de Panamá, sino en la República de Panamá, derecho que se deriva de la enmienda DeConcini que está y seguirá vigente indefinidamente porque es parte del imperecedero y perpetuo Tratado de Neutralidad.

La sincera advertencia del General Omar Torrijos:  El 7 de septiembre de 1977, al firmar tanto el Tratado del Canal de Panamá, así como el Tratado de Neutralidad en la sede de la Organización de Estados Americanos en Washington D.C., el General Omar Torrijos en su discurso reconoció y aceptó con absoluta sinceridad la vigencia del Tratado de Neutralidad, así como la existencia de la enmienda DeConcini y sus efectos intervencionistas, al manifestar premonitoriamente – y con evidente resignación – lo siguiente:  

“Estamos pactando un trato de neutralidad que nos coloca bajo el paraguas defensivo del pentágono, pacto este que, de no ser administrado juiciosamente por las futuras generaciones, puede convertirse en un instrumento permanente de intervención”

Ante el desencuentro surgido ¿comprendemos ahora la grave advertencia que, para la posteridad, quiso señalar el General Torrijos?

25 de diciembre de 2024.

Dr. Italo I. Antinori B.

Doctor en Derecho (Especializado en Derecho Constitucional)

Universidad Complutense de Madrid, Reino de España

Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001)

Correo Electrónico: iantinorib@cwpanama.net

https://www.youtube.com/watch?v=kldLuqZp6vI

https://www.youtube.com/watch?v=TojCeGsA83w

https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarRef.do?ref=144960