Análisis del Dr. Italo Antinori B.
iantinorib@cwpanama.net
Publicado en la Sección de Escritores de la Universidad Complutense de Madrid, en: https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr5924.php
Desde
el origen de los parlamentos, se dotaron a sus miembros de dos prerrogativas
parlamentarias que, con el paso de los tiempos, han llegado hasta nuestros
días: a) La irresponsabilidad jurídica
y, b) La inmunidad. Ambas prerrogativas se le otorgaron a los
parlamentarios para protegerles de los abusos o persecuciones que se pudiesen
derivar del ejercicio de su actividad parlamentaria. Se entiende que éstos ejercen un mandato
representativo otorgado por la sociedad mediante el ejercicio democrático/electoral
que los elige, por el
voto popular, al convertirlos en sus
representantes y de esta manera ejercen la denominada democracia indirecta.
De
manera muy sencilla podemos definir la
irresponsabilidad jurídica como la prerrogativa que protege al
parlamentario para no ser perseguido ni procesado por las opiniones, votos o
manifestaciones que realice en el ejercicio de su cargo. Mientras la
irresponsabilidad apunta a la protección del parlamentario por las
declaraciones u opiniones en el ejercicio de su cargo, la inmunidad procura la protección física del parlamentario para no
ser detenido, perseguido o procesado por causas penales o policivas – ni de
ninguna otra naturaleza – durante el ejercicio de su cargo. Es evidente que, en lo atinente a la
prerrogativa de la inmunidad, el sistema político de cada país tiene sus
propias variantes o matices. De esta
forma, en algunos lugares la inmunidad surte efectos unos días antes de cada
legislatura, y unos días después. En
otros es absoluta desde que se produce la elección y hasta que se termina el
mandato. Hay también algunas formas peculiares y diferentes de plantear dicha
prerrogativa, como ocurre en Panamá, después de la reforma constitucional de
2004, como veremos más adelante.
La Constitución de Cádiz de 1812
El
primer antecedente constitucional de Panamá – incluso de Hispanoamérica – fue la
Constitución Política de la Monarquía Española de 1812 (nombre oficial),
conocida como la Constitución de Cádiz de 19 de
marzo de 1812. En el caso específico de las prerrogativas de la
irresponsabilidad jurídica y de la inmunidad, ya se establecían en dicha Constitución que rigió en Panamá hasta el 28
de noviembre de 1821 cuando el Istmo se independizó de España. La Constitución de Cádiz influyó también
sobre el constitucionalismo colombiano, desde el nacimiento de su primera
Constitución, la Constitución Política de la República de Colombia, de 1821
conocida como la Constitución de Cúcuta de 1821 que, a su vez, se irradió
también sobre Panamá y sobre otras naciones iberoamericanas. De esta forma, el artículo 128 de la
Constitución de Cádiz de 1812 establecía – como importante precedente – la
irresponsabilidad jurídica y la inmunidad de los Diputados como prerrogativas
parlamentarias. Dicho Artículo 128 decía
expresamente lo siguiente:
“Artículo 128. Los Diputados serán inviolables por sus
opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad podrán ser
reconvenidos por ellas. En las causas
criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el
tribunal de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno
interior de las mismas. Durante las
sesiones de las Cortes, y un mes después, los Diputados no podrán ser
demandados, civilmente, ni ejecutados por deudas.”
Como podemos observar, en un solo artículo la Constitución Política de la Monarquía Española de 1812, conocida como la Constitución de Cádiz de 19 de marzo de 1812, establecía ambas prerrogativas. En cuanto a la inmunidad y a la irresponsabilidad jurídica (que en el artículo transcrito, la denominaba inviolabilidad), según lo explica atinadamente, el brillante profesor y catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Dr. Alfonso Fernández Miranda y Campoamor, ambas prerrogativas fueron influidas en la Constitución de Cádiz de 1812, por la Constitución Francesa de 14 de septiembre de 1791.[1]
Prerrogativas de la
Irresponsabilidad Jurídica e Inmunidad en la Constitución Política de la
República de Panamá de 1904
Las prerrogativas de la irresponsabilidad jurídica e
inmunidad de los Diputados, las
establecía la primera Constitución Política de la República de Panamá de 1904,
a nuestro modo de ver, de formas diferentes.
En el artículo 57, establecía la irresponsabilidad jurídica en los
siguientes términos:
“Artículo 57. Los
miembros de la Asamblea Nacional son irresponsables por las opiniones y votos
que emitan, ya de palabra, ya por escrito, en el ejercicio de su cargo, y en
ningún tiempo ni por autoridad alguna podrán ser perseguidos por este motivo”.
El citado artículo establecía la irresponsabilidad
jurídica del Diputado durante todo el ejercicio del cargo, es decir, sin
limitaciones durante el tiempo en que actuaba como parlamentario en
cumplimiento del mandato representativo.
Por consiguiente tal prerrogativa se le otorgaba por los cuatro (4) años
que duraba el período legislativo.
Sin embargo, con relación a la inmunidad, la
Constitución de 1904 varió considerablemente porque no otorgó una inmunidad
absoluta, por cuanto el artículo 60, decía lo siguiente:
“Artículo 60. Veinte
días antes de principiarse las sesiones, durante ellas y veinte días después,
ningún miembro de la Asamblea Nacional podrá ser llamado a juicio criminal sin
permiso de ésta.
En caso de flagrante
delito, podrá ser detenido el delincuente y será puesto inmediatamente a
disposición de dicha corporación.
Tampoco podrán ser demandados civilmente, durante el mismo término”.
De manera contraria a la prerrogativa de la
irresponsabilidad jurídica, la inmunidad estuvo limitada a veinte (20) días
antes y hasta veinte (20) días después de las sesiones. No debemos olvidar que para esa época, había
sesiones ordinarias, según lo establecieron los artículos 54 y 55 de la
Constitución de 1904, cada dos (2) años por un período de noventa (90) días
cada año, que eran prorrogables hasta por treinta (30) días a partir del uno
(1) de septiembre.
De manera tal que, si bien ambas prerrogativas parlamentarias estaban establecidas en la Constitución de 1904, fueron tratadas de manera diferente porque una fue absoluta (la irresponsabilidad jurídica) y la otra se otorgó de manera limitada (la inmunidad).
Prerrogativas de la Irresponsabilidad jurídica e
inmunidad en la Constitución de 1941
La
segunda Constitución de la República de Panamá, la de 1941, en cuanto a la inmunidad
de los Diputados establecía – igual que su antecesora, la Constitución de 1904
– en el artículo 82, que veinte (20) días antes de iniciarse las sesiones,
durante la celebración de ellas, o veinte (20) días después, ningún Diputado
podía ser llamado a juicio criminal o policivo, ni detenido sin permiso de la
propia Asamblea Nacional. En cuanto a la
detención, se exceptuaba el caso de flagrante delito (vale decir a ojos visto),
por el que el Diputado podía ser detenido y puesto a órdenes de la Asamblea
Nacional, si estaba en período de sesiones y, si no lo estaba, a órdenes de la
Corte Suprema de Justicia. Agregó al
final dicho artículo 82, que tampoco podía, el Diputado, ser demandado por
cuestiones civiles durante el mismo término de veinte (20) días antes y veinte
(20) después del período de sesiones.
Debemos
señalar que la inmunidad que establecía la Constitución de 1941 para con los
Diputados, fue igual a la del artículo 57 de la Constitución de 1904. En ambas Constituciones, la inmunidad estaba
limitada sólo a veinte (20) días antes del período de sesiones, durante el
período de sesiones y a veinte (20) días después de dichas reuniones.
En
cuanto a la irresponsabilidad jurídica del Diputado, la Constitución de 1941 se
ocupó de ella en el artículo 87, cuando estableció que los Diputados no eran
responsables por las opiniones y votos que emitieran en el ejercicio del
cargo. José Dolores Moscote comentaba:
“En todos los países civilizados los miembros del Parlamento gozan de ciertos privilegios personales que se juzgan indispensables para el ejercicio pleno de las funciones legislativa. Estos privilegios son de dos clases: unos referentes a la libertad de expresión y de palabra del Diputado mientras se encuentra en el desempeño de su cargo y los otros concernientes a la individualidad de su persona física”.[2]
Prerrogativas de la Irresponsabilidad Jurídica e
Inmunidad en la Constitución de 1946
La
tercera Constitución de la República de Panamá, la Constitución de 1946, en el
artículo 113, estableció la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica del
Diputado en los siguientes términos:
“Artículo 113. Los miembros de la Asamblea Nacional no son
legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de
su cargo.”
Si
comparamos este artículo con el artículo 57 de la Constitución de 1904 y con el
artículo 87 de la Constitución de 1941, notaremos que existe una diferencia,
casi imperceptible. El artículo 113 de
la Constitución de 1946 sobre irresponsabilidad jurídica no tuvo mayores
diferencias en cuanto a contenido y alcance de lo que se había establecido en
las Constituciones anteriores de 1904 (artículo 57) y 1941 (artículo 87). Sin embargo, el artículo 113 adicionó la
frase “en el ejercicio de su cargo”,
con lo cual el constituyente dejó establecida su intención de que la
irresponsabilidad jurídica solamente debía aplicarse a favor del parlamentario
cuando se encontraba en el ejercicio de su cargo.
Consideramos
que es importante dilucidar cuál fue la intención precisa del Constituyente,
por cuanto fue vital conocer el alcance que tuvo dicha disposición. Si ésta protegía las opiniones o expresiones
hechas en cualquier lugar o durante todo el período legislativo para cualquier
asunto que se le ocurriese al Diputado, es decir, por cuatro (4) años de manera
absoluta, o si solamente el Diputado estaba protegido cuando se encontraba
ejerciendo su cargo, en sesiones ordinarias o extraordinarias de la Asamblea
Nacional, por temas inherentes al cargo legislativo que ostentaba. Al referirse a este aspecto, César A.
Quintero sostenía:
“Por tanto, consideramos que los miembros de la Asamblea Nacional sólo
pueden acogerse a este especial privilegio cuando están actuando oficialmente
en sesiones formales de la Asamblea, sean ellas plenarias o de las diferentes
comisiones regulares de la cámara durante sus legislaturas.”[3]
Indiscutiblemente
que la opinión transcrita del profesor Quintero refleja la interpretación
adecuada sobre la intención del Constituyente de 1946 cuando estableció, en el
artículo 113, la frase “en el ejercicio de su cargo”. Ello significa que la irresponsabilidad
jurídica solamente le protegía en momentos en que ejercía su cargo.
En
cuanto a la inmunidad, la Constitución de 1946, en el artículo 114, decía:
“Artículo 114. Desde el día de su elección y por el término del
período para el cual fue electo, ningún Diputado podrá ser acusado, perseguido
o arrestado ni llamado a juicio criminal o policivo sin previa autorización de
la Asamblea o de la Comisión Legislativa Permanente, cuando la Cámara estuviere
en receso. No podrá tampoco ser
demandado civilmente durante el tiempo comprendido entre los treinta días
anteriores y los treinta posteriores a cada período de sesiones.
A petición de un Diputado puede la Asamblea o la Comisión Legislativa
Permanente, según el caso, levantar temporalmente o parcialmente la inmunidad
del mismo.”
La
inmunidad que creó y estableció la Constitución de 1946 en el precitado
artículo 114, fue de carácter absoluto. El
Diputado quedaba protegido desde que era elegido y hasta que finalizaba el
período legislativo de cuatro (4) años.
Ello significaba que tan amplia prerrogativa amparaba al Parlamentario
en los procesos de carácter penal o de carácter policivo, más allá de los
cuatro (4) años del período legislativo, por cuanto, entre el período de la
elección y el de la toma de posesión transcurrían algunos meses en los que el
Diputado gozaba de la inmunidad desde que se proclamaba su triunfo
electoral. La Constitución de 1946
estableció una inmunidad tan amplia que en materia civil también se favorecía
al Diputado - aunque no de forma absoluta - pero a nuestro juicio, de manera
significativa. Según el artículo 114 de
la Constitución de 1946 el Diputado quedaba civilmente protegido treinta
(30) días antes y treinta (30) días después del período ordinario de
sesiones. Como era conocido, el período
ordinario de sesiones de la Asamblea Nacional, según la Constitución de 1946,
comprendía desde el uno (1) de octubre hasta el treinta (30) de enero,
durante los cuatro (4) años del período legislativo. Por consiguiente, en materia civil el Diputado
estaba protegido de demandas o reclamaciones civiles desde el primero (1) de
septiembre hasta el dos (2) de marzo de cada período legislativo.
Durante
seis (6) meses y días, entre los doce (12) meses del año, ningún Diputado podía
ser demandado por cuestiones civiles.
Somos del criterio, que los Parlamentarios no necesitan inmunidades tan
absolutas como la que en su momento histórico estableció la Constitución de
1946. Las Constituciones de 1904 y 1941
también establecieron la inmunidad en materia criminal (Art. 60 de la
Constitución de 1904) y en materia criminal o policivo (Art.82 de la
Constitución de 1941) y establecieron la inmunidad en materia civil, pero con
la condición que esta prerrogativa sólo protegería al Diputado veinte (20) días
antes y veinte (20) después del período de sesiones. Los períodos de sesiones del Parlamento, para
ambas Constituciones, eran más reducidos y se celebraban cada dos (2)
años. Creemos que la inmunidad que se
otorgó en la Constitución de 1946, durante más de los cuatro (4) años del
período legislativo para cubrir materia penal y policiva, fue suficiente. En ambos procesos - penal y policivo - sí era necesario dotar a los miembros
del Órgano Legislativo de dicho privilegio, por las funciones que
realizaban. Pero, haberle dado al
Diputado este privilegio durante seis (6) meses al año en materia civil,
resultó inadecuado y contraproducente y además muy exagerado, si tomamos en
cuenta que en materia civil existen infinidad de procesos que nada tienen que
ver con las funciones que realizaba el Diputado. No debemos perder de vista que, en materia
civil, existen procesos como el de alimentos y los relacionados con la familia,
considerados, por su naturaleza tanto de interés social como de urgencia
notoria, ante los cuales resultaba lamentable que la inmunidad del Diputado,
hacía ilusorio y prácticamente anulaba, durante seis (6) meses y días,
cualquier proceso que se le pretendiera interponer.
La
parte final del artículo 114 de la Constitución de 1946 decía que el levantamiento
de la inmunidad del Diputado procedía cuando había petición de algún
Diputado. En consecuencia, le
correspondía a la Asamblea Nacional o a la Comisión Legislativa Permanente,
cuando había receso, considerar la petición del levantamiento de la inmunidad. Resultaba difícil, a juicio nuestro, que un
Diputado hiciera tal petición en contra de un colega Diputado. Por lo general, la práctica parlamentaria ha
sido la de protegerse frente a intenciones de esta naturaleza. Aún en los casos en que se han presentado
diferencias internas entre varios miembros del Parlamento, ha prevalecido, en
términos generales, el criterio de protección de sus integrantes frente a
intenciones de levantamiento de la inmunidad.
Opinamos que más adecuado hubiera sido establecer que procedía el
levantamiento de la inmunidad ante la Asamblea Nacional o ante la Comisión
Legislativa Permanente, según el caso, a solicitud de la parte afectada o de
oficio. De esta forma, se evitaba el
problema que en la práctica crearon los Diputados.
El
artículo 114 de la Constitución de 1946, objeto de estos comentarios, no
estableció, lo que si establecieron las dos (2) anteriores Constituciones, la
de 1904 y la de 1941, con respecto al caso de flagrante delito por parte del
Diputado. El artículo 60 de la
Constitución de 1904 establecía que en caso de flagrante delito el Diputado
podía ser detenido y puesto a órdenes de la Asamblea Nacional. Pero, sin embargo, nada dijo sobre el proceso que había de seguirse cuando
la Asamblea Nacional estuviera en receso.
Nos resulta curioso que el Constituyente de 1904, en el artículo 60,
usara la palabra “delincuente”, para
referirse al Diputado detenido en flagrante delito. Dicha palabra no la repitieron las dos (2)
Constituciones posteriores (1941 y 1946) porque evidentemente estaba mal
empleada ya que vulneraba el principio de la presunción de inocencia, a que los
Diputados, como personas, tenían pleno derecho.
El artículo 82 de la Constitución de 1941 establecía que, una vez
detenido el Diputado, en caso de flagrante delito, era puesto a disposición de
la Asamblea Nacional, si estaba en sesiones o en caso contrario, era puesto a
disposición de la Corte Suprema de Justicia.
Como
ya hemos podido apreciar, existía otra notable diferencia entre los artículos
60 y 82 de las Constituciones de 1904 y 1941, respectivamente, con relación al
artículo 114 de la Constitución de 1946, en lo concerniente al período en el
que se aplicaba la inmunidad. En la
Constitución de 1904 la inmunidad se aplicaba desde los veinte (20) días antes
de las sesiones hasta los veinte (20) días después. En la siguiente Constitución de 1941, la
inmunidad también comprendía desde los veinte (20) días antes y veinte (20)
días después de las sesiones. Sin
embargo, como también hemos visto, en la Constitución de 1946 la inmunidad era
más amplia porque se daba desde el momento en que el Diputado era elegido y
hasta que finalizaba en su cargo. Ahora
bien, en este aspecto es necesario distinguir que si bien es cierto, que la
Constitución de 1946 establecía que en materia penal y policiva la inmunidad se
otorgaba de manera amplia y generosa desde que los Diputados eran elegidos y
hasta que terminaban sus funciones, no es menos cierto que en materia civil la
inmunidad surtía efectos solamente treinta (30) días antes y hasta treinta (30)
días después del período de sesiones de la Asamblea Nacional de Diputados que,
como es sabido, y conforme lo determinaba el artículo 109 de la Constitución de
1946, sesionaba todos los años desde el uno (1) de octubre hasta el treinta
(30) de enero siguiente.
Somos del criterio que fue realmente lamentable que la Constitución Política de 1946 abusara del privilegio concedido de manera general en todos los Estados demo liberales a los miembros del Órgano Legislativo, al extender demasiado la inmunidad penal y policiva de los Diputados, conceder una innecesaria inmunidad civil y sobre todo que guardó silencio sobre los casos de flagrante delito por parte del Diputado.
Las prerrogativas parlamentarias en Panamá, con el advenimiento de la
Constitución de 1972
La
Constitución Política de 1972, como sabemos, fue promulgada el 11 de octubre de
1972 impulsada por el General Omar Torrijos Herrera con el fin de darle sentido
constitucional al régimen que se había instaurado después del golpe militar de
11 de octubre de 1968 contra el Presidente constitucional Dr. Arnulfo Arias
Madrid.
Desde
1972 y a la fecha en que escribimos el presente análisis (año 2018), la
Constitución Política de 1972 ha seguido vigente pese a la muerte del General
Torrijos, ocurrida el 31 de julio de 1981, al cambio del régimen político y la
apertura democrática establecida después de la invasión militar de Estados
Unidos de América, de 20 de diciembre de 1989 y al establecimiento de un sistema
de elecciones para escoger a los cargos políticos de mayor relevancia
(Presidente y Vicepresidente, Diputados, Alcaldes, Representantes de
Corregimiento, miembros del Parlamento Centroamericano y Concejales donde
hubiere que elegir). Sin embargo, si
bien en lo relativo a la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica no se ha
producido ningún cambio, puesto que la Constitución ha reafirmado el principio
de que los parlamentarios son irresponsables por las opiniones y votos que emitan
en el ejercicio de su cargo, en lo atinente a la inmunidad durante la larga
vigencia de la Constitución de 1972, se han producido tres cambios sustanciales
en el transcurso de los años, que explicaremos continuación:
Versión
original: La Constitución de 1972 tal cual
se promulgó, estableció inicialmente en el artículo 137 tanto la
irresponsabilidad jurídica como la inmunidad para el denominado Representante
de Corregimiento. Recordemos que originalmente
la Constitución de 1972, en el artículo 129 establecía que el Órgano
Legislativo estaba conformado por dos cámaras: el Consejo Nacional de
Legislación y la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos. Por ello, el artículo 137 de la Constitución
de 1972 le otorgaba al Representante de Corregimiento tanto la prerrogativa de
la irresponsabilidad jurídica como la de la inmunidad en los siguientes
términos:
“Artículo 137. Los miembros de la Asamblea Nacional de
Representantes de Corregimientos, no son legalmente responsables por las
opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo y merecen consideración y
respeto por parte de las autoridades.
Durante el término de los seis años para el cual fueron elegidos, los
Representantes no podrán ser perseguidos ni arrestados por causas penales o
policivas sin la autorización previa del Consejo Provincial de Coordinación al
que pertenezcan, salvo los casos de flagrante delito”.
Dicho artículo, siguiendo el contraproducente precedente de la inmunidad absoluta establecido en el artículo 114 de la Constitución de 1946, le otorgó una inmunidad absoluta al Representante de Corregimiento y como tal, así fue interpretada en Panamá puesto que el precitado artículo señalaba que la inmunidad regía desde el momento en que eran elegidos y durante todo el período de funciones que inicialmente, y hasta 1984, fue de 6 años. Como dicho artículo lo señalaba, sólo operaba el levantamiento de la inmunidad por medio de los Consejos Provinciales de Coordinación que, conforme al ahora modificado artículo 206 inicial de la Constitución de 1972, estaba integrado por la reunión de los Representantes de Corregimiento de la provincia respectiva. Según el artículo 3 de la Ley 50 de 26 de junio de 1973, también formaban parte del denominado Consejo Provincial de Coordinación, el Gobernador de la provincia, el jefe de la zona militar de la provincia y los Directores provinciales de los Ministerios y entidades del Estado [4] En la práctica, y conforme a investigaciones que hemos realizado, a la fecha no se conoce ningún caso en el que se haya producido – durante la vigencia de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos – el levantamiento de la inmunidad por parte de un Consejo Provincial de Coordinación en contra de un Representante de Corregimiento.
Reforma
constitucional de 1983
Aunque
originalmente la Constitución Política de 1972 sólo establecía – en el entonces
artículo 140 – el método clásico de reforma de la Constitución, es decir, la
concurrencia y aprobación de dos diferentes Asambleas Nacionales de
Representantes de Corregimiento, después de la muerte del General Omar Torrijos
Herrera en 1981, se produjo una inestabilidad política en el país que produjeron
unos cambios constitucionales que se realizaron con un método extra
constitucional, vale decir, al margen de la Constitución y de lo preceptuado en
el aludido artículo 140. Era obvio que
la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento fue incapaz de auto
reformarse,[5]
quitarse alguna de sus facultades y funciones para dar paso a una estructura
del Órgano Legislativo que tomara en cuenta la representación electoral de
determinados segmentos de la población, de modo que el parlamentario
representase circuitos electorales con fundamento en la población electoral ya
que los representantes de corregimiento no se fundaban en la representación
electoral sino que tomaba en cuenta áreas sociales y distintas poblaciones del
país, con independencia del número de electores. Es que la integración de la Asamblea Nacional de
Representantes de Corregimientos, la determinaba el entonces artículo 130 de la
Constitución (en el presente dicho artículo fue derogado) que establecía que la corporación
estaba compuesta por tantos miembros, cuantos correspondieran al número de
corregimientos en que se dividía el territorio panameño. Mientras estuvo vigente el sistema, es decir,
desde 1972 hasta 1984, el número de Corregimientos en el país se mantuvo en
quinientos cinco (505). Cuando años
atrás se crearon los Corregimientos en Panamá, se hicieron sin atención a
condiciones de representatividad electoral porque el propósito de su creación
fue la aplicación de la justicia administrativa y nunca para servir como
circunscripciones electorales. Por tal
razón, y a manera de ejemplo, en 1978 había un Corregimiento como el denominado
Belisario Porras, en el distrito de San Miguelito, Provincia de Panamá, que
tenía 27,047 electores y elegía un (1) Representante y otro Corregimiento como
el de Playa Chiquita, en el distrito de Santa Isabel en la provincia de Colón,
con treinta y un (31) electores, que también elegía un (1) Representante de
Corregimiento. A pesar de la enorme
desproporción electoral entre uno y otro, ambos tenían igual representación en
la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, con lo cual había una evidente fractura de la teoría de
la representación. Para tener una idea más precisa de la desproporción en la
representación que se daba en la Asamblea Nacional de Representantes de
Corregimientos, hemos sostenido que las mayorías electorales estaban
representadas por un número menor de Representantes de Corregimientos mientras
las minorías electorales estaban representadas mayoritariamente en número de
Representantes de Corregimientos [6]
Por
tanto, a finales de 1982, el Presidente de la República de Panamá, Ricardo De
La Espriella (hombre sensato y bien intencionado) y el General Rubén Darío
Paredes, quien comandaba la entonces Guardia Nacional, designaron una comisión
reformatoria de la Constitución Política de 1972, conformada por representantes
de los diferentes partidos políticos y algunos ciudadanos designados por el Ejecutivo.
Así constan en la Resolución Nº 148 de diecinueve (19) de noviembre de 1982 [7] dictada por el Consejo de Gabinete, por la cual se creó la “Comisión
Revisora de la Constitución Política de la República de Panamá” que fue su
nombre oficial. Dicha comisión presentó un proyecto de reformas
constitucionales que fue sometido a referéndum constitucional en abril de 1983. Dichas reformas fueron aprobadas por
abrumadora mayoría, convirtiéndose en el Acto Constitucional de 1983.[8]
Pese
a las críticas de algunos juristas en cuanto a que el método para reformar la
Constitución no estaba previsto en la propia Constitución, la Corte Suprema de
Justicia de Panamá, al resolver una acción de inconstitucionalidad presentada
al respecto, convalidó lo actuado sosteniendo que los cambios y reformas
constitucionales aprobadas por el pueblo en ejercicio de la soberanía popular,
no son susceptibles de calificación constitucional. Por ello, el método extra constitucional
funcionó en 1983 y nadie duda, hoy día, de la validez jurídica /política de los
cambios que se introdujeron.
Como
consecuencia de las reformas introducidas en 1983, se derogó la Asamblea
Nacional de Representantes de Corregimientos y se les dieron a los
Representantes de Corregimientos funciones comunales, por medio de las Juntas Comunales,
funciones distritales en los Concejos Municipales, y funciones provinciales en
los Consejos Provinciales, pero a partir de esa fecha no tuvieron funciones
nacionales. En su reemplazo, a partir de 1984 y como Órgano Legislativo
funcionó en Panamá un organismo que se denominó Asamblea Legislativa cuyos
miembros se denominaron Legisladores y que, en lo atinente a la prerrogativa de
la irresponsabilidad jurídica, el artículo 148 decía lo siguiente:
“Artículo 148. Los miembros de la Asamblea Legislativa no son
legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de
su cargo”.
Notaremos
que la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica no sufrió cambio alguno
puesto que se le siguió dando una connotación absoluta. Por su parte, en lo que respecta a la
prerrogativa de la inmunidad parlamentaria, hubo un cambio sustancial que, a
nuestro modo de ver, se inspiró en lo que decían los artículos 57 y 87 de las
Constituciones de 1904 y 1941, respectivamente, que establecían limitantes de
20 días antes de cada legislatura y hasta 20 días después. Por tal razón, desde 1983 se estableció que
los miembros de la Asamblea Legislativa que se elegirían en 1984 tendrían una
inmunidad parlamentaria conforme lo expresaba el artículo 149 de la
Constitución, de la siguiente manera:
“Artículo 149. Cinco días antes del período de cada
legislatura, durante ésta y hasta cinco días después, los miembros de la
Asamblea Legislativa gozarán de inmunidad.
En dicho período no podrán ser perseguidos ni detenidos por causas
penales o policivas, sin previa autorización de la Asamblea Legislativa.
Esta inmunidad no surte efectos cuando el Legislador renuncie a la
misma o en caso de flagrante delito.
El Legislador podrá ser demandado civilmente pero no podrá decretarse
secuestros u otras medidas cautelares sobre su patrimonio desde el día de su
elección hasta el del vencimiento de su período”.
Dicho
artículo introdujo un cambio sustancial respecto a la inmunidad que podemos
resumir de la siguiente manera:
· - La inmunidad se otorgaba
desde el día de la elección hasta el vencimiento de su período.
· - La inmunidad entraba en
vigencia cinco días antes y hasta cinco días después de cada legislatura
tomando en cuenta que conforme al entonces artículo 143, había dos legislaturas
en la denominada “Asamblea Legislativa” de 4 meses cada una con dos meses de receso,
una desde el 1° de septiembre al 31 de diciembre, y otra desde el 1° de marzo
hasta el 30 de junio.
· - Tomemos en cuenta que las reformas de 1983, en el artículo 142 variaron el período de 6 años que se estableció originalmente en la Constitución de 1972 para los Representantes de Corregimiento, a 5 años para las funciones de la denominada Asamblea Legislativa. De igual manera, la instalación de la Asamblea Legislativa no sería el 11 de octubre de cada 6 años, sino el 1° de septiembre de cada 5 años, conforme lo determinaba el antes citado artículo 143, en concordancia con el artículo 142, también de la Constitución.
Las
reformas del 2004.
El
2004, se pusieron de acuerdo el Presidente que había sido elegido en los
comicios de mayo de ese año y que debía tomar posesión el 1° de septiembre de
2004, Martin Torrijos Espino, y la Presidenta que debía terminar su mandato el
31 de agosto de 2004, Mireya Moscoso, para presentar un proyecto de reformas
constitucionales, producto del consenso de ambos grupos políticos pero
evidentemente muy lejos del sentimiento y aprobación popular. Que sigue
solicitando una reforma integral del Estado. Dicho proyecto fue aprobado por la
mayoría de los entonces denominados Legisladores, que terminaban su período el
31 de agosto de 2004 y aprobados y ratificados por la nueva Asamblea
Legislativa que tomó posesión el 1° de septiembre de 2004. Para estos efectos, se siguió el método
clásico de la concurrencia de dos asambleas diferentes. Dentro de los cambios realizados que tienen
relación con el presente análisis constitucional, destacamos que el nombre del
Órgano Legislativo pasó a ser Asamblea Nacional en vez de Asamblea Legislativa,
a sus miembros se les denominó Diputados en vez de Legisladores y éstos
tuvieron a partir de dichas reformas, un suplente en vez de dos. En lo que respecta a la prerrogativa
parlamentaria de la irresponsabilidad jurídica, no se produjo cambio alguno ya
que el artículo 154 que, a la fecha sigue vigente, dice lo siguiente:
“Artículo 154. Los miembros de la Asamblea Nacional no son
legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de
su cargo”.
Es
evidente que en cuanto a la irresponsabilidad jurídica el talante
constitucional panameño desde la fundación de la República ha sido darle una
connotación absoluta a tal prerrogativa que nos mueve a hacer, más adelante,
algunas puntuales reflexiones e interrogantes que nos indiquen hasta dónde
cubre el principio de la irresponsabilidad jurídica a los Diputados en Panamá.
Ahora
bien, respecto a la prerrogativa de la inmunidad, sí se produjo un cambio
sustancial en el artículo 155 de la Constitución Política, que a la fecha dice
así:
“Artículo 155. Los miembros de la Asamblea Nacional podrán ser
investigados y procesados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, por la
presunta comisión de algún acto delictivo o policivo, sin que para estos
efectos se requiera autorización de la Asamblea Nacional. La detención
preventiva o cualquier medida cautelar será determinada por el Pleno de la
Corte Suprema de Justicia.
El Diputado Principal o Suplente podrá ser demandado civilmente, pero
no podrá decretarse secuestro u otra medida cautelar sobre su patrimonio, sin
previa autorización del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, con excepción de
las medidas que tengan como fundamento asegurar el cumplimiento de obligaciones
por Derecho de Familia y Derecho Laboral”.
El
artículo 155 que tiene vigencia al momento en que escribimos el presente
análisis y desde la aprobación de las reformas de 2004, introdujo cambios
sustanciales a saber:
· - La inmunidad como tal dejó de
existir, pero se creó la particularidad de que el Diputado solo puede ser
detenido preventivamente o aplicársele cualquier medida cautelar, por el Pleno
de la Corte Suprema de Justicia.
· - Los Diputados sólo pueden ser investigados y procesados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia y no por ningún otro tribunal.
· - De 1983 hasta el 2004, como hemos visto antes, rigió el artículo 149 de la Constitución que establecía una inmunidad para que el Diputado no fuese detenido 5 días antes y 5 días después de cada legislatura. Dicho artículo también establecía la posibilidad de que el parlamentario pudiese renunciar a la inmunidad, así como era posible que fuese detenido en el caso de cometer flagrante delito, es decir, a ojos vista. La reforma del 2004, en el artículo 155 de la Constitución, eliminó estos aspectos, sin embargo, nos parece inadecuado haber eliminado la posibilidad de detener al Diputado en el caso de flagrante delito. De manera que, desde el 2004, en Panamá un Diputado no puede ser detenido aunque cometa un delito a ojos vista, si no hay una autorización del Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Tal hecho constituye, evidentemente, un retroceso de las reformas constitucionales del 2004.
- Tal como está redactado el artículo, debe entenderse que se aplica tanto al Diputado principal como a su suplente.
· - El Diputado podrá ser
demandado civilmente, pero bajo ninguna circunstancia podrá decretarse
secuestro u otras medidas cautelares sobre su patrimonio salvo que el Pleno de
la Corte Suprema de Justicia, así lo autorice.
· - Las únicas medidas cautelares que se les pueden aplicar sin necesidad de aprobación del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, son las concernientes a obligaciones dimanantes del derecho de familia o derecho laboral.
¿Hasta dónde debe proteger la prerrogativa de la irresponsabilidad
jurídica al Diputado en Panamá?
Muchas
interrogantes surgen sobre la concepción absolutista que algunos sostienen que
tiene el Diputado para emitir cualquier opinión en el Parlamento panameño. Somos del criterio que el artículo 154, al
señalar que los miembros de la Asamblea Nacional no son legalmente responsables
por las opiniones y votos que emitan “en el ejercicio de su cargo”, nos
sugiere que la materia sobre la que emita opinión el parlamentario, tenga que
ser propia de las funciones legislativas que está desarrollando. Nos parece peligroso – incluso abusivo y
pernicioso – que un Diputado utilice la tribuna parlamentaria para emitir
opiniones denigrantes sobre otros parlamentarios y sobre terceras personas,
afectando su honra y su dignidad, y usando como escudo la prerrogativa de la
irresponsabilidad jurídica. Tal concepto
es una distorsión de la verdadera esencia y del sentido para la cual fue creada
la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica que nació para proteger al
Diputado frente a opiniones y votos que dicte en ejercicio del cargo inherente
a materias sobre las cuales discute en su función de legislar. Pero la institución no fue creada ni su fin
es que se utilice la prerrogativa para amparar ofensas y afectar honras y
reputaciones de personas con lo cual se traspasa el verdadero sentido y
propósito de la prerrogativa, para entrar en el campo de la injuria y la
difamación que no es su propósito ni su razón. Por tal razón consideramos
conveniente y saludable legislar para determinar y definir el alcance del
principio de la irresponsabilidad jurídica o bien que la entidad que ejerce el
control de la constitucionalidad en Panamá – vale decir, el Pleno de la Corte
Suprema de Justicia – se pronuncie fijando el alcance y el límite que tiene la
irresponsabilidad jurídica para evitar su ejercicio abusivo.
Consideramos
un despropósito y una evidente distorsión del concepto de la irresponsabilidad
jurídica que un Diputado utilice el denominado período de incidencias para
hacer intervenciones estridentes, ignominiosas
y denigrantes contra Diputados o ciudadanos y afectarles su honra,
lesionar la dignidad y honor de personas que incluso no pueden defenderse en la
tribuna parlamentaria porque no son Diputados, y que además no puedan accionar
contra el parlamentario que los denigra porque éstos alegan estar amparados por
la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica. Lastimosamente, hasta el
presente el pleno de la Corte Suprema de Justicia – que investiga y juzga a los
Diputados – no se ha pronunciado haciendo una puntual como necesaria
interpretación que nos aclare, hasta dónde puede un Diputado usar dicho cobijo
o escudo para denigrar impunemente a otros Diputados o a ciudadanos
indefensos. Por tales razones y para que
no haya impunidad ni abuso en el ejercicio de la prerrogativa de la
irresponsabilidad jurídica, consideramos que es conveniente y saludable que se
legisle o que se prpduzca una interpretación que ponga límites al desenfreno y
ejercicio abusivo y desorbitante de tan importante prerrogativa que debe ser
usada para los altos fines para los que se creó, jamás para destruir
impunemente honras y reputaciones.
Como la defensa de la dignidad y el honor de las personas es un bien tutelado y protegido por la Constitución y por los principios universales del Derecho, se hace urgente y necesario equilibrar la aplicación en Panamá de la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica con el respeto a la dignidad y a la honra de las personas. Ello podría lograrse si se estableciera claramente que el Diputado le protege la prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica cuando hable temas propios del ejercicio de su cargo y de la función legislativa que desarrolla, pero que no está cubierto de irresponsabilidad jurídica cuando se refiera a hechos ajenos a dicha función o cuando utilice su curul para hacer señalamientos injuriosos y difamatorios de la honra y del honor de otras personas. Si regulamos esta prerrogativa de la irresponsabilidad jurídica y eliminamos que sea el escudo propiciatorio de la calumnia y de la injuria, contribuiríamos a elevar el tono del debate parlamentario hacia temas de interés nacional y de la función legislativa, evitando las groseras e irreverentes alusiones a colegas Diputados o a terceras personas por hechos ajenos a la función legislativa, los que, por vergonzosos, afectan enormemente la imagen del Parlamento.
¿Cuándo debemos entender que empieza la inmunidad de un parlamentario?
El artículo 155 de la Constitución Política de Panamá de 1972, si bien no establece una inmunidad, sí instaura la prerrogativa parlamentaria especial, de que solo el Pleno de la Corte Suprema de Justicia puede investigar y procesar a los Diputados. Cuando un Diputado es elegido, no adquiere la prerrogativa del juicio especial ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia por el sólo hecho de haber sido elegido. Tampoco la adquiere cuando el Tribunal Electoral de Panamá le entrega su credencial, porque en ese momento sólo es Diputado electo. Debemos entender que la prerrogativa parlamentaria del proceso especial ante el pleno de la Corte Suprema de Justicia se le aplica una vez es juramentado como Diputado, el 1° de julio cuando se instala la Asamblea Nacional por derecho propio cada cinco años y conforme lo determina el artículo149 actual de la Constitución Política. A nuestro juicio, la juramentación es lo que da lugar a la toma de posesión del cargo y por ende a ostentar, a partir de ese momento, las prerrogativas parlamentarias de la irresponsabilidad jurídica y de la inmunidad. Dichas prerrogativas las ostenta hasta la culminación de su mandato representativo.
Las prerrogativas de la Inmunidad y la
irresponsabilidad jurídica de los Diputados ante el Parlamento Centroamericano
Antes
de adentrarnos al análisis de la irresponsabilidad jurídica y de la inmunidad
de los Diputados ante el Parlamento Centroamericano, conviene revisar la
situación de Panamá y su adhesión a dicho organismo.
· Recordemos que la República
de Panamá mediante Ley 2 de 16 de mayo de 1994 [9] aprobó el Tratado
Constitutivo del Parlamento Centroamericano que había sido firmado en Guatemala
el 2 de octubre de 1987.
· De igual manera, mediante Ley
N° 4 de 27 de enero de 2005,[10] la República de Panamá
aprobó el cuarto protocolo al Tratado Constitutivo al Parlamento
Centroamericano y otras instancias políticas, suscrito en Guatemala el 26 de
febrero de 2004.
· Mediante Ley N° 78 de 11 de diciembre de 2009,[11] Panamá derogó las leyes
que aprobaron los instrumentos
internacionales relativos a la adhesión de la República de Panamá al Parlamento
Centroamericano y en consecuencia anunció su retiro de dicho organismo.
· El abogado y profesor de
Derecho Internacional Público, Julio Berríos, interpuso una acción de
inconstitucionalidad ante el pleno de la Corte Suprema de Justicia contra la
citada Ley N° 78 de 11 de diciembre de 2009.
· El pleno de la Corte Suprema
de Justicia de la República de Panamá, mediante resolución de 2 de febrero de
2012, declaró inconstitucional la Ley N° 78 de 11 de diciembre de 2009. [12]
· Por consiguiente, mediante Ley N° 3 de 7 de
febrero de 2013 [13] se
restableció la vigencia de las Leyes N° 2 de 16 de mayo de 1994 por la cual se
aprobó el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y la Ley N° 4 de
27 de enero de 2005, por la cual Panamá aprobó el cuarto protocolo al Tratado
Constitutivo al Parlamento Centroamericano.
Hecha
la aclaración de por qué la República de Panamá elige Diputados al Parlamento
Centroamericano, procederemos a referirnos a las prerrogativas de la
irresponsabilidad jurídica e inmunidad de dichos Diputados. Conviene analizar los artículos 2,
13 y 27 del Tratado del Parlamento Centroamericano en conjunto con el artículo
178 del Reglamento Interno de dicho organismo.
Somos del criterio que deben analizarse en conjunto pues los cuatro artículos
tienen concordancia.
El
literal “b” del artículo 2 de dicho Tratado dice lo siguiente:
“Los integrantes del Parlamento tendrán la calidad de Diputados
Centroamericanos; no están ligados por ningún mandato imperativo, gozaran de
las inmunidades y privilegios a que se refiere el Artículo 27 de este
Instrumento y no tendrán responsabilidad en tiempo alguno por las opiniones y
votos que emitan en relación con los asuntos vinculados con el ejercicio de sus
cargos”.
Por
su parte, el artículo 27 del Tratado Constitutivo
del Parlamento Centroamericano señala lo siguiente respecto al régimen de
inmunidades aplicables a los Diputados al Parlamento Centroamericano:
Artículo 27. Inmunidades y Privilegios
de los Diputados ante el Parlamento Centroamericano
Los diputados ante el Parlamento Centroamericano gozan del siguiente
régimen de inmunidades y privilegios:
a) En el Estado donde fueron
electos, de las mismas inmunidades y privilegios que gozan los diputados ante
los Congresos, Asambleas Legislativas o Asambleas Nacionales;
b) En los demás países
centroamericanos, de las inmunidades y privilegios que para los Agentes
Diplomáticos se establecen en la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas; y
c) En el país sede además de
los privilegios que se establezcan en el Tratado Sede.
Pero
para analizar debidamente el tema referente a la inmunidad y a la
irresponsabilidad jurídica, debemos ser cuidadosos en la investigación puesto
que dicho tratado nos remite en el artículo 13 al Reglamento Interno del
Parlamento Centroamericano por cuanto – dice el aludido artículo – éste regula lo
relativo a las sesiones, procedimientos parlamentarios, atribuciones de la
Junta Directiva, comisiones de trabajo, sistemas de votación, convocatorias,
grupos parlamentarios y todo lo concerniente a su funcionamiento.
El
Reglamento Interno del Parlamento Centroamericano, en el artículo 178, de
manera precisa y puntual, señala y establece lo siguiente, respecto a las
prerrogativas de la irresponsabilidad jurídica e inmunidad:
“Artículo 178. Inmunidades y privilegios. Las
Diputadas o Diputados Designados Titulares y Suplentes ante el PARLACEN, a
partir de su juramentación, gozan de las inmunidades y privilegios que les
confiere el “Acuerdo Sede entre el Gobierno de la República de Guatemala y el
Parlamento Centroamericano”.
El PARLACEN, a solicitud de
las autoridades competentes del Estado Observador al que pertenecen las
Diputadas y Diputados Designados Titulares y Suplentes, puede levantar y
suspender sus respectivas inmunidades. En caso de flagrante delito, el PARLACEN
debe proceder de oficio e inmediatamente al levantamiento de las inmunidades y
privilegios.”
De
manera que, a nuestro modo de ver, para que a un Diputado ante el Parlamento
Centroamericano se le puedan aplicar las prerrogativas de procesos especiales
ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de Panamá y el de la
irresponsabilidad jurídica, debe haber sido previamente juramentado en dicho
cargo, como Diputado principal o suplente.
Contrario a ello, si no se ha juramentado, no tendría validez ni sentido
alegar la aplicación de las prerrogativas parlamentarias puesto que el
juramento indica la toma de posesión del cargo.
La sola credencial otorgada por el Tribunal Electoral de Panamá lo
designa como Diputado electo, pero no puede ser considerado Diputado en
funciones, pues entra a funcionar como tal y a ocupar su curul una vez ha sido
juramentado. Mientras no lo haga no se le pueden aplicar los beneficios de ambas
prerrogativas parlamentarias antes señaladas.
Por
otro lado, si el Diputado renuncia debemos entender que una vez se acepte la
respectiva renuncia, pierde su condición de Diputado y por ende, pierde las
prerrogativas parlamentarias del juzgamiento ante el Pleno de la Corte Suprema
de Justicia de Panamá, el beneficio de que solo ésta puede ordenar su detención
y otras medidas cautelares en su contra y el beneficio de la irresponsabilidad
jurídica por los votos y opiniones que emita en el ejercicio de su cargo.
12 de septiembre de 2018.
Dr. Italo Isaac Antinori Bolaños
Doctor en Derecho (Especializado en Derecho
Constitucional)
Universidad Complutense de Madrid, Reino de España
Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá
(1997-2001)
Correo Electrónico: iantinorib@cwpanama.net
https://www.youtube.com/watch?v=kldLuqZp6vI
https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarRef.do?ref=144960
Referencia de citas
[1] Al respecto, conviene
leer y analizar el magnífico trabajo de investigación académica del Doctor
Alfonso Fernández Miranda y Campoamor, denominado “El origen histórico de la
inviolabilidad e inmunidad Parlamentarias”, Publicación de la Revista de la
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid (Monográfico N° 10)
denominado “Estudios de Derecho Parlamentario”, Madrid, España, 1986, Pág. 175
a la 205.
2 MOSCOTE, José Dolores “El Derecho Constitucional Panameño”, Imprenta Nacional, Panamá, República de Panamá, 1960, p. 306.
3 QUINTERO, César, Derecho Constitucional”, Litografía e Imprenta Antonio Lehmann, t. I, San José, Costa Rica, 1967, p. 494.
4 Ver Gaceta Oficial de la República de Panamá N°17,389 de lunes 15 de julio de 1973
5 Las tibias e insustanciales reformas constitucionales que hizo la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos contenidas en los Actos Reformatorios N° 1 y N° 2 de 5 y 25 de octubre de 1978 fueron la mejor demostración de que no eran capaces de autor reformarse y dar paso z un sistema más democrático y representativo.
6 Así lo hemos explicado ampliamente apoyado en gráficos, en nuestra obra “Historia Constitucional de Panamá”
7 Ver la Gaceta Oficial No. 19,695 de veintidós (22) de noviembre de 1982. Panamá, República de Panamá.
8 Ver Texto Único de la Constitución Política de 1972, después de haber sido reformada por el Acto Constitución de 1983, publicada en la Gaceta Oficial 19826 de 6 de junio de 1983.
9 Ver Gaceta Oficial N° 22538 de 18 de mayo de 1994; Panamá República de Panamá
10 Ver Gaceta Oficial N° 25230 de 1 de febrero de 2005. Panamá, República de Panamá.
[11] Ver Gaceta Oficial 26425-A de viernes 11 de diciembre de 2009. Panamá, República de Panamá.
[12] El fallo de la Corte Suprema de Justicia aparece publicado en la Gaceta Oficial N° 26985 del 2 de marzo de 2012. Panamá, República de Panamá.
[13] Ver Gaceta Oficial N° 27222-B de 7 de febrero de 2013.Panamá República de Panamá
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