Análisis del Dr. Italo Antinori B.
iantinorib@cwpanama.net
Publicado en la página de Escritores Complutenses de la Universidad Complutense de Madrid, España, en la siguiente dirección:
https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr4795.php
Hace algunos días, específicamente el 18 de noviembre de 2019, publicamos en la Sección de Escritores de la Universidad Complutense de Madrid, un primer análisis de Derecho Constitucional panameño, denominado: “¿Deben designarse suplentes al Procurador de la Nación y Procurador de la Administración?”, el cual puede leerse en el siguiente vínculo:
En dicho análisis, hicimos las explicaciones preliminares de
la facultad que tiene el Consejo de Gabinete de la República de Panamá, con
fundamento en el artículo 200 numeral 2, de la Constitución Política de nombrar,
entre otros funcionarios, a los suplentes
del Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración. El aludido numeral 2 del artículo 200, dice
lo siguiente:
Artículo 200. Son
funciones del Consejo de Gabinete:
2. Acordar con el Presidente de
la República los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, del Procurador General de la Nación, del Procurador de la
Administración, y de sus respectivos
suplentes, con sujeción a la aprobación de la Asamblea Nacional. (El
subrayado y resaltado es nuestro)
La precitada facultad constitucional otorgada al Consejo de Gabinete
está plenamente desarrollada en el artículo 330 del Código Judicial de Panamá, de
la siguiente manera:
Artículo 330. El
Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración y sus suplentes, serán nombrados
mediante acuerdo del Presidente de la República con el Consejo de Gabinete, con
sujeción a la aprobación del Órgano Legislativo. Los demás agentes del
Ministerio Público y sus suplentes, serán nombrados por sus superiores
jerárquicos con arreglo a la Carrera Judicial. El personal subalterno será
nombrado por el procurador, el fiscal o el personero respectivo (El resaltado y
subrayado es nuestro)
Como podemos observar, es insoslayable y absolutamente
imposible negar la preexistencia de dicho artículo en la Constitución Política
de la República de Panamá tal cual está redactada a la fecha. Pretender ignorarlo o desconocerlo, es una
aberración jurídica/constitucional porque el artículo existe en la Constitución
Política como parte de las funciones del Consejo de Gabinete que, como bien lo
señala el artículo 199 también de la Constitución Política, es la reunión del
Presidente de la República, su Vicepresidente y los Ministros de Estado. De manera que, la Constitución le ordena al
Consejo de Gabinete cumplir con dicha función que, por elemental lógica
constitucional, no puede dejar de ejercer.
En un sentido contrario, no hacerlo equivale a una omisión de funciones
que bien podría llegar a tipificarse como un acto violatorio de la Ley Penal.
Por tal razón consideramos que bajo ese fundamento
constitucional el Órgano Ejecutivo promulgó el Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22
de noviembre de 2019 donde convoca a sesiones extraordinarias a la Asamblea
Nacional y en los numerales 6 y 7 del artículo 1, se refiere a los
nombramientos del “suplente, tanto del Procurador General de la Nación como del
Procurador de la Administración. Hemos
de anotar que en el aludido Decreto Ejecutivo la palabra “suplente” está
escrita en singular, no obstante, tanto el numeral 2 del artículo 200 de la
Constitución Política como el artículo 330 del Código Judicial, lo hacen de
modo plural, vale decir: “suplentes”.
El texto íntegro del Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de
2019, puede ser analizado en la siguiente dirección:
Después de la promulgación del Decreto Ejecutivo N° 1055 de
22 de noviembre de 2019, el letrado panameño,
Enrique Ruiz Díaz, interpuso el 25 de noviembre de 2019, ante el pleno de
la Corte Suprema de Justicia, una acción de inconstitucionalidad contra los
numerales 6 y 7 del artículo 1 de dicho Decreto, alegando que la figura de los
suplentes es inconstitucional porque viola el artículo 224 de la Constitución
Política.
Como consecuencia de dicha demanda de inconstitucionalidad,
se han producido algunos comentarios y
opiniones de juristas, respecto a si es constitucional o no la designación de
suplentes del Procurador de la Nación y Procurador de la Administración por
parte del Órgano Ejecutivo, lo que nos obliga a
exponer algunas razones adicionales a las que planteamos en el primer análisis
que, sobre el tema, hemos publicado y al que se puede acceder en el siguiente
vínculo:
En el primer análisis explicamos que las reformas
constitucionales del 2004 – evidentemente hechas en algunos casos con malas
técnicas constitucionales – crearon dilemas o laberintos constitucionales de
los cuales hoy día estamos pagando las consecuencias, tales como la discutida
facultad de suspensión o remoción del Defensor del Pueblo, que se le otorgó a
partir del 2004, sin duda alguna, a la Asamblea Nacional (parte final del
artículo 129), que no tenía antes de esas reformas la Asamblea Nacional y que en el ejercicio de mi cargo como Primer
Defensor del Pueblo (1997-2001), la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 que creó la
Defensoría del Pueblo en Panamá – en su versión original – establecía que
solamente el Pleno de la Corte Suprema de Justicia podía remover al Defensor
del Pueblo por actos delictivos o por
cualquier otra causal que no constituyese delito. Por tal razón, cuando a mediados de octubre de
2019, la Asamblea Nacional de Panamá, decidió remover al Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos, por una
causal que no constituía delito (negligencia notoria en el ejercicio de su
cargo) a pesar de la polémica que el acto produjo, no hubo duda
alguna que la facultad de removerlo por causas que no fuesen delitos, le había
sido otorgada a la Asamblea Nacional en la parte final del artículo 129 de la
Constitución, a partir de las reformas constitucionales del 2004, ya que la
remoción por delitos le corresponde a la Sala Segunda de lo Penal de la Corte
Suprema de Justicia (Ver artículos 40 numeral 1 y 482 del Código Procesal Penal)
Igual que ha ocurrido con el caso de la Defensoría del
Pueblo, las reformas constitucionales del 2004, incorporaron a la Constitución otro elemento
de confusión, el artículo 224, que
ha creado confusión en algunos juristas, llegando algunos de éstos a desconocer
la preexistencia clara y precisa del mandato que ordena el artículo 200 numeral
2 de la Constitución Política al Consejo de Gabinete de nombrar suplentes del
Procurador de la Nación y Procurador de la Administración. El artículo 224 que crea la confusión, dice
lo siguiente:
Artículo 224. El
Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración serán
nombrados de acuerdo con los mismos requisitos y prohibiciones establecidos
para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
Las faltas temporales de alguno de los Procuradores serán
cubiertas por un funcionario del Ministerio Público, en calidad de Procurador Encargado, que cumpla con los
mismos requisitos para el cargo y
quien será designado temporalmente por el respectivo Procurador.
Los Fiscales y Personeros serán
nombrados por sus superiores jerárquicos. El personal subalterno será nombrado
por el Fiscal o Personero respectivo. Todos estos nombramientos serán hechos
con arreglo a la Carrera Judicial. (El subrayado y resaltado es nuestro)
Transcrito el polémico artículo 224 de la Constitución, sin
pretender tener la verdad absoluta y respetando ideas en contrario,
explicaremos a continuación las diferencias
conceptuales básicas que existen entre un artículo (numeral 2 del artículo 200)
y el otro artículo (224) y por qué consideramos que no es inconstitucional
el Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de
noviembre de 2019:
1. Mientras
en el artículo 200 numeral 2 se refiere a "suplentes", lo cual significa
la designación de una persona que eventualmente en una ausencia temporal o
definitiva ejercería el cargo del principal; en el artículo 224 se habla de "Procurador Encargado", lo cual significa que quien ocupa el cargo bajo las condiciones
del artículo 224 no es un suplente sino un Procurador Encargado en
circunstancias especiales.
2. Mientras
en el artículo 200 numeral 2 la designación la hace el Órgano Ejecutivo por
conducto del Consejo de Gabinete y sujeto a la aprobación del Órgano
Legislativo; en el artículo 224, la designación la hace sin mayores
formalidades, el propio Procurador a favor de un subalterno que él mismo
previamente ha nombrado y que está bajo su mando y jurisdicción.
3. Mientras
en el artículo 200 numeral 2 el suplente es un abogado que debe tener los mismos
requisitos del titular del cargo, es menester aclarar que éste no tiene un
cargo permanente en la estructura de la Procuraduría de la Administración, ni
de la Procuraduría de la Nación, y que mientras no ejerce el cargo de
Procurador puede ejercer la profesión de abogado (para lo cual no está
impedido). Sin embargo en el caso del
artículo 224, la persona que designe el Procurador para reemplazarlo, es un
subalterno, quien ejerce un cargo en la estructura del Ministerio Público y por
tanto es un subalterno que administrativamente depende de las directrices del
Procurador que lo ha nombrado transitoriamente. Esta diferencia es importante
tomarla en cuenta porque mientras en el caso de los suplentes el titular no
tiene poder de mando y jurisdicción sobre los suplentes que se le han designado, en el caso del artículo 224 el
Procurador tiene un poder hegemónico de mando y jurisdicción sobre el
subalterno que designa porque se trata de su superior jerárquico. Si una de las pretensiones del moderno
derecho constitucional es la desconcentración del poder, es absolutamente
lógico presuponer que en el caso del artículo 224 se le está concentrando mayor
poder del que ya tiene, al Procurador de la Nación y al de la Administración
para escoger, a su libre arbitrio y decisión, cuál de sus funcionarios más
afines y próximos, le pueda reemplazar en una causa en la cual, a manera de
ejemplo, tenga que declararse impedido o sea recusado por razones de
transparencia en el ejercicio de sus funciones, y para garantizar la
imparcialidad de un proceso.
4. En
consecuencia podríamos decir que con la aplicación del artículo 224 habría más
propensión a actos de corrupción o conveniencia, que con el sistema de
suplentes establecido en el numeral 2 del artículo 200 de la Constitución
Política de Panamá.
5. Como
hemos dicho y explicado en el análisis anterior, somos del criterio que ambas
normas constitucionales son diferentes y se aplican para realidades distintas. Los suplentes designados conforme al artículo
200 numeral 2, como no ejercen un cargo en el Ministerio Público ni devengan
salarios ni emolumentos, éstos ejercen la profesión de abogado o realizan
actividades profesionales de donde devengan sus ingresos. Cuando el Procurador toma vacaciones,
conforme al derecho constitucional y legal de un mes de vacaciones por once
(11) meses de trabajo o vacaciones parciales de menor tiempo, o debe asistir a
una reunión o compromiso de una semana fuera del país, puede programar con
tiempo su ausencia para que ésta sea reemplazada por el suplente que le
corresponda y éste puede suspender las actividades profesionales que desarrolla
para cumplir el cargo y suplir la ausencia del Procurador en virtud de su
condición de suplente. Tal hecho equivale
a una programación de la ausencia que debe hacerse de manera coordinada y
armónica entre el titular y su suplente.
6. Sin
embargo, en el caso del artículo 224, la condición es diferente y debe usarse
para casos de estricta emergencia en donde el Procurador no ha tenido el tiempo
de coordinar con su suplente su reemplazo ya que éstos, como hemos dicho antes,
ejercen funciones profesionales, las que no pueden abandonar repentinamente, sino con un tiempo prudencial que así se los
permita. Tal situación nos lleva a la
indubitable conclusión de que si el Procurador es sometido a una operación
urgente e inesperada – por ejemplo, debido a una
apendicitis aguda o a una colecistitis aguda – rápidamente, para no dejar el
cargo en acefalía, puede designar a un subalterno que ocupe el puesto ante la
evidente urgencia. La propia situación –
por la rapidez de los acontecimientos – no permite la coordinación previa con
los suplentes.
7. Es
importante anotar que para que ocurra el acto jurídico establecido en el
artículo 224, al momento en el que el Procurador designa al subalterno para que
le reemplace, deja de ser Procurador transitoriamente porque el reemplazante
pasa, por mandato constitucional del propio artículo 224 a tener la condición
de "Procurador encargado" y
es obvio que no puede haber dos Procuradores titulares ni de la Nación, ni de
la Administración.
8. La
vigencia y aplicación del artículo 224 de la Constitución, es para casos
sumarísimos y urgentes para momentos muy especiales como el que hemos explicado
antes. Lo que recomendamos en este caso
hacia el futuro y mientras el artículo 224 exista, es que se dicte una Ley que establezca que cuando ocurre la
designación del Procurador titular a favor de un subalterno (que como hemos
visto se convierte en “Procurador Encargado”) por causas de emergencias
inesperadas, ésta debería tener un máximo de
tres (3) días y que pasado este término – de persistir la situación – le
corresponderá ejercer el cargo al suplente designado por el resto de la incapacidad que tuviese el
titular del cargo.
9. De
manera que, abogar por la prevalencia del artículo 224 e ignorar la existencia
del artículo 200 numeral 2, de la Constitución no es correcto, ya que la
facultad otorgada al Consejo de Gabinete no puede ser soslayada porque existe y
está en la Constitución. Mucho menos se debe pretender utilizar normas del Código
Civil – cuya jerarquía es inferior a la Constitución – para sostener que una
norma posterior prevalece o deroga la anterior, pues ello es desacertado. Tampoco es adecuado buscar el “espíritu” de
la norma cuando su sentido literal es claro y preciso al otorgar una facultad
ineludible que tiene el Consejo de Gabinete.
10. Finalmente, corresponderá al Pleno de la
Corte Suprema de Justicia definir la situación después que el abogado Enrique Ruiz Diaz presentó el 25 de noviembre de 2019, una acción de
inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de
2019, considerando que dicho decreto viola el artículo 224 al que nos hemos
referido anteriormente. Respeto toda
opinión contraria a la nuestra, pero estamos convencidos que no se puede
soslayar, ignorar, ocultar ni pasar por alto que el artículo 200 numeral 2 de
la Constitución le otorga la facultad al Presidente de la República, por
intermedio del Consejo de Gabinete, para nombrar los suplentes del Procurador
de la Nación y Procurador de la Administración.
Por consiguiente, a nuestro juicio no existe inconstitucionalidad en el
Decreto Ejecutivo N° 1055 de 22 de noviembre de 2019, emitido por el Presidente Laurentino Cortizo por las razones
que exponemos en el presente artículo y en el que anteriormente escribimos,
visible en la sección de Escritores de la Universidad Complutense en:
https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr4734.php,
y reproducido por La Verdad Hispanoamérica en:
http://laverdadhispanoamerica.blogspot.com/2019/11/el-magistrado-ideal-y-el-silencio-de.html
https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr4734.php,
y reproducido por La Verdad Hispanoamérica en:
http://laverdadhispanoamerica.blogspot.com/2019/11/el-magistrado-ideal-y-el-silencio-de.html
Panamá, 29 de noviembre de 2019.
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