– Opinión Constitucional del Dr. Italo Antinori –
Las sesiones extraordinarias
de la Asamblea Nacional de Panamá y la elección del Contralor
Análisis
constitucional del Dr. Italo
Antinori Bolaños
Doctor en Derecho
(Especializado en Derecho Constitucional)
Universidad
Complutense de Madrid, España.
Primer Defensor del
Pueblo de la República de Panamá (1997-2001)
Lo ideal es que el Contralor General de la República
se elija dentro del primer período ordinario de sesiones de la Asamblea
Nacional, que es el mismo en el que toma posesión el Presidente de la República
(1 de julio a 31 de octubre) para evitar
la “dermatitis constitucional” que padecen algunos. Existe cierta patología social/ jurídica que
padecen algunos – que a veces resulta, incluso, contagiosa – cuando suelen
buscar y creen encontrar violaciones constitucionales en casi todos los hechos,
demostrando una ortodoxia constitucional denodada y exagerada. No pocas veces estas situaciones nos recuerdan a
los gigantes que Cervantes decía que Don Quijote confundía con los molinos de
viento manchegos…
No debemos perder de vista que las Constituciones
establecen preceptos, conceptos y principios que deben ser claros, precisos y
puntuales y que la Ley debe desarrollarlos, a partir de éstos. Su interpretación debe ser fresca, clara,
precisa y sencilla. Si bien es cierto que no se debe vulnerar ni violar lo que
establece la Constitución, no es menos cierto que las Constituciones no pueden constituirse
en camisas de fuerza que impidan el funcionamiento del gobierno, que es la agencia
que cumple los fines y funciones del Estado.
Las Constituciones deben hacer posible y viable la articulación de la
acción del gobierno del Estado y no al revés.
A manera de ejemplo, la Constitución más antigua del mundo, la de
Estados Unidos de América de 17 de septiembre de 1787 (tiene más de 200 años de
vigencia), solamente contiene 7 artículos y 26 enmiendas. La última de las enmiendas fue ratificada el
1° de julio de 1971 y se refiere al tema de la mayoría de edad que, a partir de
esa fecha, fue establecida en 18 años de edad toda vez que por años había permanecido
en 21 años. Con una Constitución tan
pequeña como la de Estados Unidos, surge la lógica pregunta ¿con tan corta Constitución ha funcionado o no el sistema jurídico
de Estados Unidos? ¿Es necesario hacer
Constituciones o proyectos de Constituciones con más de 400 artículos como hizo
la denominada Comisión de Reformas Constitucionales que designó el ex
Presidente Ricardo Martinelli?
Evidentemente que no se necesita hacer mayor esfuerzo mental para
concluir que, en cuanto a la primera pregunta, podemos decir que en Estados
Unidos sí ha funcionado y funciona el gobierno y sus Órganos del Estado, con
una Constitución pequeña, pero muy eficaz.
La segunda pregunta nos conduce a la indubitable conclusión de que no
son necesarias Constituciones largas y complicadas. Somos partidarios de
Constituciones menos largas pero precisas y eficaces que no contengan lenguajes
confusos e indeterminados, ni mayores complicaciones. Las Constituciones imprecisas e innecesariamente largas, no pocas
veces constituyen un tormento a la hora de aplicarlas porque su ambigüedad conceptual,
provoca las más disímiles interpretaciones.
Lo ideal es que las Constituciones tengan un lenguaje claro y sencillo,
pero sobre todo eficaz para el Estado.
Hechas estas acotaciones, queremos referirnos a que, en la República de
Panamá, la Asamblea Nacional (sistema unicameral) tiene tres facultades básicas: la función
legislativa, la función judicial y las funciones administrativas. Dentro de las funciones administrativas
establecidas en el artículo 161 de la Constitución Política de la República de
Panamá, el numeral 5 establece la obligación del parlamento de “nombrar” al
Contralor General de la República y al Subcontralor de la República, entre
otros funcionarios. Aunque en vez de
decir “nombrar” debió decir “elegir”, por costumbre
constitucional – que es una fuente de Ley según la jurisprudencia panameña y
conforme al artículo 13 del Código Civil de Panamá – se ha entendido y se
entiende que ambos funcionarios deben ser elegidos soberanamente, sin discusión
y sin injerencia de otros Órganos o poderes del Estado, por el Parlamento
panameño. Ambos funcionarios son elegidos
para un período de 5 años y entrarán a tomar posesión de sus cargos a partir
del 1° de enero después de iniciado cada período presidencial, según lo
establece el artículo 279 de la Constitución Política. En el ejercicio de sus funciones no podrán
ser suspendidos ni removidos, sino por procesos ante la Corte Suprema de
Justicia, en virtud de causas definidas por la Ley. De manera tal que la elección del Contralor
es una obligación constitucional que debería realizar la Asamblea Nacional al
inicio de su período de sesiones de manera que los funcionarios puedan ejercer
sus funciones a partir del uno (1) de enero siguiente al año en que ha tomado
posesión el Presidente de la República.
Si la Asamblea no cumpliera o no
pudiera por razones de tiempo – o por la
razón que fuere – elegir al nuevo Contralor y Subcontralor, se aplicaría lo que
dice textualmente el artículo 793 del Código Administrativo, que citamos a
continuación:
“Artículo 793. Ningún empleado administrativo dejará de
funcionar, aunque su período haya transcurrido, sino luego que se presente a
reemplazarlo el que haya sido nombrado al efecto, o el suplente respectivo.”
El precitado artículo del Código Administrativo nos
indica el principio general administrativo de que no puede haber acefalía en
los cargos públicos, vale decir, que si no se eligiera oportunamente el
reemplazo de la actual Contralora, ésta deberá permanecer en su cargo – o en
tal caso, el Subcontralor – hasta que se designen sus respectivos reemplazos
por parte de la Asamblea Nacional.
Por tanto, debemos partir del principio que la
elección del Contralor es una obligación constitucional de la Asamblea Nacional
(entre sus facultades administrativas) que debe cumplir, normalmente, en sus
sesiones ordinarias, pero, que nada prohíbe en la Constitución que lo pueda
hacer en sesiones extraordinarias para poder cumplir con uno de sus deberes
constitucionales para el que la Asamblea Nacional está obligada, que es la
elección del Contralor y Subcontralor de la República. Apuntando en esa dirección, el artículo 149
(último párrafo) de la Constitución Política, dice que la Asamblea Nacional
podrá reunirse en legislatura extraordinaria cuando sea convocada por el Órgano
Ejecutivo, durante el tiempo que éste le señale y para conocer exclusivamente de los asuntos
que dicho Órgano someta a su consideración.
Ello significa que para que se produzcan sesiones extraordinarias, debe
haber tres requisitos fundamentales: a) Deben ser convocadas por el Ejecutivo;
b) Deben ser convocadas por un tiempo determinado y; c) Solamente pueden tratar
los aspectos señalados en el acto jurídico de convocatoria que hace el
Presidente. Pero, ¿si el Presidente de
la República convoca a sesiones extraordinarias para la elección del Contralor,
estaría invadiendo facultades del Órgano Legislativo? A nuestro modo de ver, una convocatoria en la
que el Órgano Ejecutivo señala expresamente y con argumentos de incuestionable
sensatez constitucional, que se hace exclusivamente para que la Asamblea cumpla
con una función constitucional (que es un deber establecido en la propia
Constitución) no significa, en modo alguno, injerencia del Órgano Ejecutivo en
las facultades y decisiones que soberanamente adopte el Órgano
Legislativo. No debemos perder de vista
que el artículo 2 de la Constitución Política establece que si bien los Órganos
del Estado actúan limitada y separadamente, también allí se señala que deben
actuar “en armónica colaboración”. La armonía no debe entenderse ni confundirse
con injerencia ni con intromisión. Debe comprenderse como fundamental para la
eficacia de la Administración del Estado que los tres Órganos básicos deban
armonizar y articular sus funciones, respetando y no invadiendo las
atribuciones de los demás Órganos.
Es por tanto fundamental comprender que la Asamblea Nacional
tiene la obligación constitucional (entre sus facultades administrativas) de
elegir al Contralor y Subcontralor General de la República, hecho que debe
cumplir en sesiones ordinarias, pero que nada prohíbe en la Constitución ni en
la Ley, que también lo pueda realizar durante sesiones extraordinarias, con el
propósito de cumplir con uno de los deberes constitucionales que tiene la
Asamblea Nacional, atinente a la elección de dichos funcionarios. No sería la primera vez que el pleno de la
Asamblea Nacional en ejercicio de su facultades administrativas – pero dentro de sesiones extraordinarias
convocada previamente por el Ejecutivo – eligiera a uno de los funcionarios que
le corresponde elegir, conforme al numeral 5 del artículo 161 de la
Constitución y ello no significa injerencia alguna del Ejecutivo en el Órgano
Legislativo. Hace algunos años, el desaparecido
y admirado Presidente, Guillermo Endara Galimany, mediante Decreto Ejecutivo N°
325 de 16 de agosto de 1990 que fue publicado en la Gaceta Oficial N° 21,604 de
lunes 20 de agosto del 1990, convocó a la Asamblea Legislativa (hoy Asamblea
Nacional) a sesiones extraordinarias para la elección del Magistrado del
Tribunal Electoral que es otro de los funcionarios que se eligen, igual que el
Contralor y Subcontralor, como parte de las funciones administrativas de la
Asamblea. La convocatoria a sesiones
extraordinarias que hizo el entonces Presidente Guillermo Endara (q.e.p.d.), se
realizó conforme al Decreto Ejecutivo de convocatoria y dentro de las sesiones extraordinarias
el pleno de la Asamblea eligió – sin injerencias ni interferencias de otros
Órganos del Estado – al Dr. Guillermo Márquez Amado como Magistrado del
Tribunal Electoral. Con el precitado precedente se demuestra que es viable que
el Presidente de la República realice la convocatoria a sesiones
extraordinarias para que la Asamblea – que no puede auto convocarse – proceda
oportunamente al cumplimiento de una de sus funciones.
No podemos perder de vista que el Presidente de la
República, como suprema autoridad
administrativa del Estado (así lo define el artículo 629 del Código
Administrativo) debe procurar el cumplimiento de las facultades administrativas
del Estado y además, dentro de las atribuciones constitucionales que ejerce por
sí solo, según el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política,
tiene, entre otras, la siguiente:
“Artículo 183. Son atribuciones que ejerce por sí solo el
Presidente de la República:
4. Adoptar las medidas necesarias para que la Asamblea
Legislativa (ahora Asamblea Nacional) se reúna el día señalado por la
Constitución o el decreto mediante el cual haya
sido convocada a sesiones extraordinarias.”
De modo que el Presidente de la República no solamente
está facultado para convocar las sesiones extraordinarias (artículo 149 de la
Constitución) cumpliendo con los requisitos que señalamos en líneas anteriores,
sino que está facultado constitucionalmente para adoptar las medidas
necesarias para facilitar dichas reuniones extraordinarias. Dicho esto, sostenemos que si el Presidente
de la República convoca a unas sesiones extraordinarias, para que la Asamblea
cumpla con su deber constitucional de elegir al Contralor y Subcontralor, no
solo estaría ejerciendo una facultad constitucional para la que está plenamente
facultado, sino que también estaría colaborando armónicamente con otro Órgano
del Estado (ver artículo 2 de la Constitución Política) de modo tal que el
Órgano Legislativo pueda cumplir con su función de elegir al Contralor y Subcontralor
General de la República, antes del mes
de enero de 2015 (conforme lo establece el artículo 279 de la Constitución)
cuando deben tomar posesión de sus cargos.
La convocatoria a sesiones extraordinarias para el cumplimiento de la
obligación constitucional de la Asamblea Nacional, la podría convocar el
Presidente de la República por iniciativa propia, o bien como consecuencia de
una solicitud bien razonada y sustentada, que le haga llegar el Presidente de
la Asamblea Nacional, la que incluso quizá hasta no sería necesaria porque el
Presidente tiene la facultad para hacerlo por sí solo, sin que ello signifique
injerencia alguna. Sin embargo, en ambos
casos, debería explicarse razonadamente que el Presidente solo actúa para
hacer la convocatoria, tal como lo exige el párrafo final del artículo 149
de la Constitución Política, bajo el atendible como lógico argumento que, por
mandato constitucional, la Asamblea no puede convocar a sesiones
extraordinarias, pero que la decisión de elegir es soberana y propia de la
Asamblea Nacional y de sus Diputados y no de otro Órgano del Estado o autoridad.
Asimismo, a nuestro juicio, podría el Presidente de la
República adicionar en el mismo decreto de convocatoria, la ratificación
de funcionarios que ha nombrado el Órgano Ejecutivo y que requieran ser
ratificados, así como las importantes ratificaciones del Procurador General
de la Nación y Procurador de la Administración, que designará el Consejo de
Gabinete por disposición del artículo 200 numeral 2 de la Constitución
Política, y que también deben tomar posesión el 2 de enero del año entrante.
Panamá, jueves 23 de octubre de 2014.
Publicado en el diario digital panameño "En Mayúscula" en:
http://www.enmayuscula.com/Columnas-de-Opinion/las-sesiones-extraordinarias-de-la-asamblea-y-la-opinion-del-contralor.html
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