– Reformas electorales en Panamá –
Las cosas que no entiendo…
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Análisis del Dr. Italo Antinori B.
Hace pocos días, específicamente el domingo 17 de octubre de
2021, llegó a mis manos un comunicado del Tribunal Electoral de Panamá oponiéndose
a algunas de las últimas reformas electorales contenidas en el proyecto de Ley
N° 544 aprobado en tercer debate por la Asamblea Nacional el 15 de octubre de
2021. Confieso que al empezar a leer el comunicado quedé perplejo y confundido. En el punto 1 de dicho comunicado, al
referirse a la forma de asignar las curules por cociente, medio cociente y
residuo, dicho organismo aseveró expresamente que: “la Asamblea Nacional
decidió mantener la fórmula vigente en el Código Electoral que no cumple con
ese mandado constitucional, desde que se inició la nueva era democrática. Esa
decisión es inconveniente para el país.” Tal afirmación nos ha conducido a hacernos
varias interrogantes. Si a juicio del
Tribunal Electoral el sistema de repartir curules fue inconstitucional desde
que se inició “la era democrática” es obligante preguntarse ¿quiénes lo propusieron,
lo reglamentaron, lo propiciaron, lo prohijaron, lo apoyaron, lo amamantaron y
lo impulsaron? Para nadie es un secreto
que fue el propio Tribunal Electoral quien siempre abogó y mantuvo el sistema
de cociente, medio cociente y residuo en la forma
indebida e impropia como se interpreta y aplica en Panamá. Aunque el sistema de cociente, medio cociente
y residuo en el sistema electoral panameño podemos encontrarlo desde sus
orígenes en 1925 cuando se inició el proceso de reforma constitucional por
medio del Acto Legislativo Reformatorio de 2 de marzo de 1925 (publicado en la Gaceta Oficial N° 4,591 de 11 de marzo
de 1925). Dicha reforma concluyó y
se adoptó finalmente, por medio del Acto Legislativo de 25 de septiembre de 1928 (publicado en la Gaceta Oficial
N° 5,379 de 4 de octubre de 1928), que abrió las puertas a utilizar un sistema
proporcional en Panamá.
Por ello, en
1983 cuando ya se había creado el organismo de administración electoral en
Panamá (denominado Tribunal Electoral que se había creado en 1956 al
adicionarse el artículo 105 a la Constitución de 1946) se incorporó el
sistema de cociente, medio cociente y residuo desde que se promulgó el primer
Código Electoral de la República de Panamá mediante Ley N° 11 de 10 de agosto
de 1983 (publicado en la Gaceta Oficial N° 19,875 de 12 de agosto de 1983), y así
fue reglamentado por medio del Decreto del Tribunal Electoral N° 8 de 5 de
enero de 1984 (Boletín del Tribunal Electoral de Panamá N° 186 de 5 de enero
1984). Si ello ocurrió con el gobierno militar, después de la invasión de los
Estados Unidos a Panamá en 1989 con el advenimiento de la “democracia” se
produjo una nueva conformación del Tribunal Electoral – desde entonces lo
integró uno de los Magistrados que todavía hoy sigue en el cargo – se dictó la
Ley N° 17 de 30 de junio de 1993 (Gaceta Oficial N° 22319 de 1 de julio de
1993), que modificó el Código Electoral y mantuvo el denominado cociente, medio
cociente y residuo. Así sucesivamente,
con el transcurso de los años, se produjeron reformas que el propio Tribunal
Electoral defendió en la Asamblea Nacional como una fórmula buena, aceptable y
conveniente de repartición de curules por cociente, medio cociente y residuo. Las reformas que en “democracia” se iniciaron en 1993, se fueron repitiendo
sucesivamente en años posteriores bajo el cobijo del propio Tribunal Electoral
que las presentaba a la Asamblea Nacional, hasta las últimas que presentó, que
fueron aprobadas y están contenidas en la Ley N° 29 de 29 de mayo de
2017 (Gaceta Oficial N° 28289-A de 30 de mayo de 2017). Con la precitada ley se estableció el actual
artículo 403 del Código Electoral que instituye nuevamente la fórmula de cociente, medio cociente y residuo con el denominado
voto “plancha”, por lo que entendemos que se mantiene igual y será el sistema
de escrutinio que se aplicará en las próximas elecciones en los circuitos
plurinominales. Si leemos la introducción de la publicación del Código
Electoral que hizo el propio Tribunal Electoral en el 2017 (edición oficial),
página “ii” al referirse a la
aprobación que había hecho la Asamblea Nacional de la última reforma electoral
contenida en la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017 (donde se aprobó aplicar el
cociente, medio cociente y residuo en el artículo 403 del Código Electoral), el
Tribunal Electoral sostenía:
“Los cambios introducidos por la última reforma
electoral, y que están contenidos en este cuerpo legal, son los más importantes
y profundos realizados a la fecha, que se pueden sintetizar en la medida en que
se han establecido límites y parámetros importantes por primera vez, que
favorecen la equidad, la transparencia y la justicia.”
Más adelante,
en dicha edición específicamente en la página “xlvii” al referirse a la manera
en que la precitada Ley definía el reparto de curules por cociente, medio
cociente y residuo, manifestaron concretamente:
“Posición del
Tribunal Electoral: De acuerdo, porque es un avance importante.”
De manera
que, si el Tribunal Electoral en la publicación oficial de 2017, manifestó
simpatía, adhesión y respaldo a la fórmula aprobada por la Asamblea Nacional en
el 2017 sobre el cociente, medio cociente y residuo, ¿cómo es que ahora alegan
que dicha fórmula es inconstitucional y que no cumple con ese mandato
constitucional, desde que se inició la nueva era democrática? Si la Asamblea Nacional en el Proyecto 544
está manteniendo la fórmula vigente del actual Código Electoral en el artículo
403 (aprobado por la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017), ¿cómo es que el Tribunal
Electoral la consideró apropiada y conveniente en su momento y ahora la objeta
y la rechaza? Esas contradicciones y ambivalencias
no las comprendemos porque sentimos y percibimos que de forma aviesa pretenden
hacernos creer ahora, algo absolutamente distinto de lo que el propio Tribunal
Electoral aprobó y avaló durante años.
¿Se pretende jugar con la capacidad de discernimiento, reflexión y
análisis de las personas?
Como constitucionalista propugnamos por un sistema de
reparto de curules de forma diferente y así lo hemos explicado en nuestros
libros, publicaciones, clases y ponencias. Consideramos que para Panamá lo más
conveniente es un sistema de lista cerrada y bloqueada con un circuito nacional
y un método de escrutinio proporcional a los votos que cada colectivo político
obtenga. Sin embargo, el esquema político/electoral que ha tenido y que
mantiene Panamá y su particular aplicación de cociente, medio cociente y
residuo para los circuitos plurinominales no es el más adecuado ni el que
interpreta más fielmente la teoría de la representación.
En otra parte del comunicado, el Tribunal Electoral objeta
que la reforma electoral haya eliminado: “la válvula de escape que permite
que los partidos políticos no cumplan, real y efectivamente, con el derecho de
la participación política de la mujer, en condiciones de igualdad,
concretamente, en la oferta electoral, cuando la secretaría femenina del
partido comprueba que no se ha podido cumplir con la paridad…” ¿Es
acaso la capacidad, la calidad, la transparencia y la honradez de las personas,
patrimonio de sexos? Consideramos que
los atributos que tiene una persona para ser postulada y llegar a un cargo de elección
popular, nada tienen que ver con su sexo, su religión u otras consideraciones. Tienen que estar fundamentados en la
capacidad, la honestidad, la calidad y las cualidades intrínsecas del ser
humano. Por ello, nos parece un
despropósito exigir que las postulaciones sean asignadas a un número
determinado de personas, por la única y exclusiva razón de su sexo, desechando
otras consideraciones más profundas, trascendentes e importantes para analizar
una candidatura. Estamos seguros de que las mujeres – como seres maravillosos
que la Divina Naturaleza creó – aspiran y merecen que se les dé un trato de
igualdad y de respeto en la sociedad, no un trato especial únicamente por ser
mujeres. Es la capacidad la que debe
prevalecer no el sexo de una persona.
En lo que sí coincidimos con el Tribunal Electoral – según
lo han planteado en el mencionado comunicado – es en
lo atinente a la “amnistía” que la Asamblea Nacional otorgó en el proyecto de
reformas a los candidatos por haber incumplido con la obligación de entregar
oportunamente y en el termino establecido, los informes sobre sus ingresos y
gastos de campaña cuyas fuentes provienen de recursos privados. Consideramos que en este caso no se trata de
un delito sino de una falta administrativa/electoral y que la Asamblea Nacional
si bien puede decretar amnistía, solamente lo puede hacer por un delito
político, según lo establece el numeral 6 del artículo 159 de la Constitución
Política. Por consiguiente, consideramos
que este aspecto de la reforma no es conveniente y es evidente que riñe con lo
dispuesto en la Constitución Política.
Nos resulta
preocupante que el proyecto de reformas electorales que presentó el Tribunal
Electoral a la Asamblea Nacional haya pretendido reformar más del cincuenta por
ciento (50%) de los artículos del Código Electoral vigente. Cualquier persona sensata pensaría que, si
cada cinco años se presentan reformas electorales, es para hacer algunos
retoques y cambios muy precisos que ajusten y mejoren el sistema, pero al
hacerse reformas profundas, lo lógico que queda entonces es pensar que el
proyecto de reformas que presentó a la Asamblea el Tribunal Electoral – avalado
por la Comisión Nacional de Reformas Electorales – en el 2017, que se convirtió en Ley N° 29 de 29
de mayo de 2017, estaba errado, tenía graves falencias y era incorrecto.
Si ésa fuera la lógica del pensamiento, dejaría muy mal la calidad y la
capacidad del Tribunal Electoral en el ejercicio de sus funciones.
En nuestras
reflexiones más íntimas nos hemos preguntado si es justo y adecuado que la
República de Panamá no tenga un sistema electoral estable, definido e
invariable puesto que cada cinco años el Tribunal Electoral presenta una
iniciativa para aprobar reformas electorales que cambia las reglas y que no
permite estabilizar el sistema electoral manteniendo normas jurídicas
permanentes, puntuales y definidas. No
perdamos de vista que el actual artículo 128 del Código Electoral que crea una Comisión
Nacional de Reformas Electorales con el fin de asistir al Tribunal Electoral en
la creación de un proyecto de ley cada cinco años, pudiera vulnerar el numeral
1 del artículo 159 de la Constitución Política que establece que la función
legislativa recae únicamente en la Asamblea Nacional. Es que, si bien es cierto que el precitado
artículo 128 del Código Electoral define a la Comisión Nacional de Reformas
Electorales como un organismo de consulta permanente, no es menos cierto que al
darle la obligación de elaborar un proyecto de ley electoral cada cinco años,
pareciera estimularlo a invadir una facultad que únicamente recae en el Parlamento,
que es la de legislar.
Independientemente, del evidente deterioro que la imagen de la Asamblea
Nacional ha acumulado en estos últimos años, no podemos desconocer que la
facultad única de legislar recae en dicho organismo desde el punto de vista
constitucional. Pretender que en
otras colectividades o asociaciones se decida el destino de las leyes del país,
es vulnerar el principio constitucional que dota a la Asamblea Nacional de esa facultad. Nos agrade o nos desagrade, nos moleste o
no, ésa es una realidad constitucional insoslayable en el derecho constitucional panameño. No perdamos de
vista que, desde el estricto punto de vista del derecho constitucional, la
capacidad y la facultad de legislar que tiene la Asamblea Nacional es
indelegable e insoslayable y no puede, en ninguna circunstancia, ni cederla ni dejar
de ejercer tal función.
Lo cierto es
que toda la crisis surgida por el tema de las reformas electorales nos revela
que el país tiene una urgente necesidad de renovación profunda y de buscar una
reforma integral del Estado como vía idónea para solucionar la grave crisis del
sistema político panameño, que es una tarea que el Estado tiene pendiente desde
hace muchos años y que no ha sido posible desarrollar plenamente en Panamá. El problema que en estos momentos
involucra a la Asamblea Nacional (contra la que pareciera dirigirse la ira
popular) es circunstancial porque el asunto es más de fondo. Toda la crispación y convulsión social que las
reformas electorales han generado
nos revela la necesidad de una reforma integral del Estado por vía de una nueva
Constitución Política que brote – al decir del maestro Luis Sánchez Agesta
– como una genuina voluntad nacional.
No nos
extrañemos que ante el escenario planteado, la crispación surgida, las amenazas
de acciones de inconstitucionalidad si las reformas se promulgan como Ley o la posibilidad
de un veto presidencial (que podría ser parcial quizá por el tema de la
amnistía) o una objeción por inexequible, conduzca a que todo pueda terminar en
una reforma sin reforma en las que, para las próximas elecciones, se aplicaría
el Código Electoral vigente, tal cual quedó después de la aprobación de la Ley
N° 29 de 29 de mayo de 2017. Un escenario que no podemos dejar de considerar es
que el Presidente de la República podría hacer una objeción parcial – por ejemplo,
en el tema de la amnistía – y según el artículo 170 de la Constitución
Política, el proyecto volvería a segundo debate, con el único fin de considerar
las objeciones formuladas por el Ejecutivo.
Lo que sí es importante
advertir, es que el artículo 403 del Código Electoral (aprobado por la Ley N°
29 de 29 de mayo de 2017) que se refiere al cociente, medio cociente y residuo,
no fue reformado ni modificado por la Asamblea Nacional en las reformas
aprobadas. Ello significa que el
artículo seguirá siendo el mismo que se utilizó en las últimas elecciones. Por consiguiente – contrario a lo que ha
pedido el Tribunal Electoral – consideramos que mal puede el Presidente de la
República objetar un artículo que no está dentro del texto de las reformas sometidas
a su consideración.
Panamá, 18 de octubre de 2021.
Dr. Italo I. Antinori Bolaños
Doctor en Derecho (Especializado en Derecho
Constitucional)
Universidad Complutense de Madrid, Reino de España
Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá
(1997-2001)
Correo Electrónico: iantinorib@cwpanama.net
Sobre el autor, ver:
Biografía del Dr. Italo Antinori: https://www.youtube.com/watch?v=kldLuqZp6vI
Quién es el Dr. Italo Antinori desde la perspectiva de su hija: https://www.youtube.com/watch?v=TojCeGsA83w
Registro de su tesis doctoral en la base de datos TESEO del Ministerio de Educación del Reino de España: https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarRef.do?ref=144960
La Verdad Hispanoamérica reproduce este análisis que fue publicado originalmente en la Sección de Escritores de la Universidad Complutense de Madrid, en la siguiente dirección:
https://webs.ucm.es/BUCM/escritores/italo_antinori/obras/obr8532.php
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