Este artículo ha sido publicado en el diario digital "Hora Cero", y se le puede visualizar en el siguiente vínculo: http://horacero.com.pa/opinion/88488-es-delito-electoral-el-proselitismo-politico-con-bienes-del-estado.html
¿Es delito electoral el proselitismo
político con bienes del Estado?
Análisis constitucional realizado por el Dr. Italo
Isaac Antinori Bolaños
Doctor en Derecho (especializado en Derecho
Constitucional)
Universidad
Complutense de Madrid, España
Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá
(1997-2001)
Han sido innumerables las consultas recibidas por
distintas vías, provenientes de ex alumnos, ex colaboradores y personas
interesadas en conocer si existe alguna norma penal/electoral exactamente aplicable
al tema que se debate en la República de Panamá, en estos momentos, sobre el
posible uso de los recursos del Estado para
proselitismo político. La
avalancha de peticiones al respecto me ha motivado a escribir mis conceptos,
tratando de hacer docencia y orientar a la sociedad. Hemos preparado la presente y breve exégesis constitucional,
de manera especial para el Diario “Hora Cero” de Panamá – y su atento e
inteligente director el periodista James Aparicio – y para algunos medios internacionales que tienen la
ocurrencia de publicar algunos de los conceptos que escribo o comento desde la
República de Panamá, sobre temas nacionales e internacionales. Como no soy
político y nunca he estado inscrito en un partido político – ni he participado
como candidato a ningún puesto de elección popular – mis opiniones son eminentemente académicas y
no están sesgadas ni motivadas por las lógicas y entendibles pasiones que se
forman al calor de los debates e intereses políticos.
Empezaremos por explicar que la Constitución Política
de la República de Panamá, es categórica en el numeral 1 del artículo 136
cuando dice:
“Artículo 136: Las autoridades están obligadas a garantizar
la libertad y honradez del sufragio. Se
prohíbe:
1. El apoyo oficial, directo o indirecto a candidatos a puestos de elección popular, aun cuando fueren velados los medios
empleados para tal fin (El subrayado y resaltado es nuestro)
Como puede apreciarse, la propia Constitución de
Panamá – como máxima norma jurídica del Estado – prohíbe el apoyo oficial
directo o indirecto a cualquier candidato a puesto de elección popular, aun
cuando sean velados, ocultos, escondidos, solapados o disimulados, los
medios empleados para tal fin. Tal
situación está absolutamente prohibida, dentro del sistema electoral panameño y
nada menos que por la propia Constitución Política.
La legislación electoral panameña ha desarrollado tal
principio constitucional de manera inequívoca, clara y precisa. Apuntando en tal dirección, el artículo 30
del Código Electoral dice expresamente lo siguiente:
“Artículo
30: Queda
prohibido a los servidores públicos, realizar actividades de propaganda y
afiliación partidaria en su horario de servicio y utilizar la autoridad o
influencia de sus cargos para servir intereses de determinados candidatos en el
proceso electoral o de las organizaciones que los postulen. A su vez, les está
prohibido obstruir el libre ejercicio de las actividades proselitistas o
electorales que se realicen conforme a este Código.
Los servidores públicos no pueden valerse de su
autoridad para que sus subalternos realicen actividades en beneficio o en
contra de determinados candidatos o partidos políticos.” (El subrayado y
resaltado es nuestro)
Como podemos observar, si bien es cierto que la norma
se refiere específicamente a los
servidores públicos, es una prohibición que se deriva del principio
constitucional establecido en el artículo 136 de la Constitución Política. Algunos, erradamente se amparan en el
precitado artículo, para sugerir o manifestar que hay una laguna legal o que no
existe una ley específica que prohíba lo referente al proselitismo político a
favor de quien no es funcionario público. Nada más alejado de la realidad cuando nos
encontramos con el artículo 32 del
Código Electoral que, sobre el particular, establece expresamente lo siguiente:
Artículo 32: Los bienes y recursos del
Estado no pueden utilizarse en beneficio o en contra de determinados candidatos
o partidos políticos, salvo que, en
igualdad de condiciones, se destinen a uso electoral legítimo (El
subrayado y resaltado es nuestro)
En el artículo citado podemos concluir claramente que,
de forma rotunda, se están el Código Electoral, está regulando de manera
precisa, aspectos como los siguientes:
1. Que existe el principio general que
ningún bien del Estado – o que hubiese
construido el Estado – puede ser utilizado en
beneficio de un candidato o de
un partido político.
2. Que también existe otro principio
general que ningún bien del Estado – o que hubiese construido el Estado – puede
ser utilizado en contra de
un candidato o de un partido político.
3. La excepción que establece el
artículo es, cuando en igualdad de condiciones, los bienes estatales se
destinan a uso electoral legítimo, como pudiera ser la regulación que hace el
Tribunal Electoral para el uso equitativo – y en igualdad de condiciones – de
los servicios estatales de radio y televisión para uso cívico/electoral de los
candidatos y partidos políticos, durante el proceso electoral.
En tal dimensión, el Código Electoral establece en el Título
VII, los delitos, las faltas
electorales y faltas administrativas.
Dentro de este título, el artículo 392 tipifica y condena con pena de
prisión, suspensión de los derechos ciudadanos e inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas a las
personas que realicen determinadas conductas indebidas e ilícitas,
entre éstas, utilizar ilegítimamente los bienes y recursos del Estado en
beneficio o en contra de determinados candidatos o partidos legalmente
constituidos o en formación. En tal sentido,
el artículo al que hacemos referencia, es decir, el 392 (numeral 6) del Código
Electoral, señala lo siguiente:
“Artículo
392. Se
sancionará con pena de prisión de seis meses a tres años y suspensión de los
derechos ciudadanos e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
por uno a tres años, a las personas
que:
6. Utilicen ilegítimamente los bienes y recursos del Estado, en beneficio o en
contra de determinados candidatos o partidos legalmente constituidos o
en formación. (El subrayado y resaltado
es nuestro)
En consecuencia, sí existe pena de prisión de 6 meses a 3
años, suspensión de los derechos ciudadanos e inhabilitación para el ejercicio
de funciones públicas por 1 a 3 años, contra quien o quienes utilicen
indebidamente los recursos del Estado en proselitismo político, bien sea a
favor o en contra de determinado candidato.
Debe tomarse en cuenta que el artículo 392 señala que se debe penalizar “a la persona”, lo cual abre el
espectro de posibilidades más allá de la calidad de servidor público o de un
determinado candidato.
Lo que hemos expresado anteriormente significa claramente
que no es cierto que exista alguna laguna legal respecto a este tema como
algunos han sostenido y contrario a ello, sí existen las disposiciones que penalizan
el uso indebido e ilegítimo de los bienes y recursos del Estado para favorecer
o afectar a determinados candidatos, partidos constituidos o en proceso de
constituirse como tal.
Las personas deben ser conscientes que la inhabilitación
para el ejercicio de funciones públicas es una pena que impediría ejercer el
cargo público por el tiempo en que es sancionado. Respecto a la suspensión de
derechos ciudadanos – que también es otra de las penas establecidas – le impediría
al condenado la condición de elegir y ser elegido. Ello significa que si fuera un candidato el
que resultare condenado, afectaría sus posibles
aspiraciones políticas.
Por otra parte, los Magistrados del Tribunal Electoral del
año 2003, Dennis Allen Frías, Erasmo Pinilla y Eduardo Valdés – debo reconocer
que con adecuado criterio jurídico – emitieron el Decreto N° 20 de 23 de junio del 2003 (publicado
en el Boletín del Tribunal Electoral N° 1,668 del martes 24 de junio de 2003) por el cual se reglamentó
de forma muy clara, categórica y rotunda, el uso de los recursos estatales,
como para que, además de las disposiciones legales que existían y existen no
quedara duda alguna. El aludido e
importante Decreto del Tribunal Electoral, está plenamente vigente y se puede
acceder pulsando sobre el siguiente vínculo.
El artículo 1 (literal “a”) del Decreto del Tribunal
Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003, dice lo siguiente:
Artículo 1. Queda prohibida
la utilización de los recursos del Estado, para hacer campaña a favor o en
contra de partidos o candidatos.
Constituyen recursos del Estado,
entre otros:
a) Bienes tales como automóviles,
embarcaciones, aeronaves, imprentas computadoras, fotocopiadoras faxes,
teléfonos, equipos y materiales locales,
oficinas públicas y otros bienes,
sean éstos propiedad del Estado o alquilados por éste.
Como podemos notar el artículo 1 de dicho Decreto del
Tribunal Electoral es muy categórico al ratificar que está prohibido el uso de
los recursos del Estado para hacer campaña a favor o en contra de los partidos
o candidatos. Y el literal “a” de dicho
artículo, al definir los bienes del Estado lo amplía de una manera muy clara y a la vez abarcadora, cuando señala a “otros bienes” sean estos “propiedad del
Estado o alquilados por éste”. Ello
significa que el sentido del bien es tan amplio que resulta adecuado aplicarlo a los
bienes del Estado que se han inaugurado o se inaugurarán.
El mismo Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003
(Publicado en el Boletín del Tribunal Electoral N° 1,668 de
24 de junio de 2003), en su artículo 3 dice lo siguiente:
Artículo 3: Fuera de su horario de servicio, todo funcionario público
es libre de hacer, campaña a favor o en contra de los partidos o candidatos siempre que no sea con ocasión de la
inauguración de obras públicas ni en actos de carácter oficial, aunque sean
velados los medios empleados a tal fin.
(El subrayado es nuestro)
Cuando analizamos el artículo podemos notar que al principio
dicta una disposición general y lógica en cuanto a que, fuera del horario de
servicio los funcionarios públicos pueden hacer campaña política de forma
amplia, pero el artículo fija y establece una excepción cuando dice que ese
derecho queda inhabilitado o no procede cuando se trate de inauguraciones de
obras públicas o en actos de carácter oficial, aunque sean velados los medios
empleados para tal fin. Al hacer un
detenido análisis de la norma, concluimos en los siguientes aspectos:
1.
Que el artículo 3 del Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003, prohíbe y/o no
permite que las inauguraciones de las obras públicas, sean utilizadas para
actos de proselitismo político. Esto está muy claro en la aludida normativa.
2.
Que el artículo 3 del
Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de
23 de junio del 2003, prohíbe y/o no permite que cualquier acto de carácter
oficial sea utilizado para hacer proselitismo político, aunque sean velados los medios que se
utilicen. La redacción de la norma, no deja lugar a dudas que ningún acto
oficial, debe ser empleado para promoción política, aunque se haga de forma
indirecta, sesgada o disimulada, ello no es permitido por la disposición antes
citada
Sin embargo, como para que no tengamos duda alguna en cuanto
a saber hasta dónde alcanza o se extiende la prohibición, creemos conveniente
analizar el artículo 4 del Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003 (Publicado en
el Boletín del Tribunal Electoral N° 1,668 de 24 de junio de 2003), que dice
categóricamente lo siguiente:
Artículo 4. Los funcionarios públicos que han accedido a su posición por
mandato popular, tienen plena libertad de activarse a favor o en contra de los
partidos o candidatos a cualquier hora siempre
que no sea durante la inauguración de obras públicas y demás actos de carácter
oficial aunque sean velados los medios
empleados a tal fin.
Un rápido análisis sobre el antes citado artículo 4 del
Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003, nos lleva a la
siguiente conclusión:
1.
Que el artículo 4 del Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003, permite a los
funcionarios públicos que han accedido a su posición por mandato popular, tener
plena libertad de activarse a favor o en
contra de los candidatos o partidos
a cualquier hora, hecho que
constituye el principio general.
2.
Sin embargo – y esto es importante – el artículo 4 del Decreto del
Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio
del 2003, prohíbe y/o no permite que los funcionarios públicos que han accedido
a su posición por mandato popular, hagan proselitismo político en durante la inauguración de obras
públicas y demás actos de carácter oficial, aunque sean velados los medios empleados a tal fin.
3.
Que el artículo siguiente (nos referimos al artículo 5) del mismo
Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003, define a los funcionarios
públicos que han accedido a su posición por mandato popular y nos explica que
son el Presidente y Vicepresidente de
la República, los Diputados, los Diputados al PARLACEN, los Alcaldes, los
Representantes de Corregimientos y los Concejales.
4.
Que tal disposición nos indica que ninguna de las autoridades
elegidas deben hacer proselitismo político durante la inauguración de las obras
del Estado. Eso nos indica que llevar a
una inauguración a un candidato determinado, en detrimento de los otros o
invitar a los demás candidatos a las inauguraciones de las obras del Estado es
violatorio de la Constitución, de la ley electoral y del artículo 4 – en
concordancia con también con el artículo 5 – del Decreto del Tribunal
Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003
Por consiguiente el sentido, alcance y claros conceptos
regulados en el Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003
(Publicado en el Boletín del Tribunal Electoral N° 1,668 de 24 de junio de
2003), nos conducen a la indubitable conclusión que en las inauguraciones de
las obras públicas no debe estar ningún candidato a cargo de elección popular y
quien lo haga se arriesga a ser sancionado conforme lo determina el artículo
392 del Código Electoral con las penas a las que hemos hecho referencia
anteriormente.
Por tanto, a nuestro juicio tampoco es procedente y es contrario a derecho que el Presidente de
la República curse invitaciones a los demás candidatos para que participen en las inauguraciones de
obras del Estado porque eso constituiría una
múltiple y flagrante violación a lo dispuesto en el artículo 4 del
Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de
23 de junio del 2003.
Todavía como para que no quedara ninguna duda, el tantas
veces mencionado Decreto del Tribunal Electoral, advierte en su artículo 7 que las personas que violen las
prohibiciones contenidas en dicho Decreto serán sancionadas penalmente
conforme lo determina el numeral 6 del artículo 392 del Código Electoral, tal
como lo habíamos explicado anteriormente. (En el 2003, tenía una numeración
diferente, pero es el mismo artículo)
Además de las consideraciones y amplios fundamentos
jurídicos que hemos expuesto, debemos recordar el precedente general ocurrido
en marzo de 1968, cuando la Asamblea Nacional realizó un juicio político contra
el entonces Presidente de la República Marco A. Robles – hecho improbable en
estos momentos por la situación de la mayoría parlamentaria – acusándolo por el
uso de los bienes del Estado a favor del candidato oficialista a la Presidencia
de la República, Ingeniero David Samudio Ávila. En esos años, no existía un delito que
abarcara a la persona, hecho que, de haber estado establecido, hubiese existido
la posibilidad de una inhabilitación del ingeniero David Samudio, como
candidato a la Presidencia de la República. Sobre dicho proceso, su génesis e
historia, nos referimos en nuestra obra “La Representación Política,
Partidos Políticos y Sistema Electoral”, Editorial Complutense, Madrid,
España, 2001, así también lo hizo magistralmente el desaparecido profesor
Humberto E. Ricord, en su obra “Los Clanes de la Oligarquía Panameña y el
Golpe Militar de 1968” y la Magíster Xenia Solís en su tesis de grado “El
Presidencialismo en Panamá, una visión crítica”, Universidad de Panamá,
Facultad de Derecho y Ciencia Política, 2001.
En materia electoral y después de la invasión militar de
Estados Unidos en Panamá, existe un importante precedente ocurrido en 1993. Nos referimos al de la condena por delito penal/electoral
que dictó el Tribunal Electoral contra la entonces Alcaldesa del Distrito de
Panamá, Mayín Correa, basados en este mismo tipo de delito, es decir el uso de
los recursos del Estado, en su caso, para favorecer a un partido político en
formación que se llamaba “Alianza Popular”.
La condena quedó en firme y ejecutoriada y previamente, durante el
proceso, la señora Correa, fue suspendida del cargo de Alcaldesa del Distrito
de Panamá. Posteriormente fue condenada. Tal situación le impidió posteriormente
(inhabilitación de funciones públicas) ocupar por algún tiempo, el cargo de
Alcaldesa del Distrito de Panamá. El
caso de la señora Mayín Correa fue y es el único precedente de suspensión y condena de un alto funcionario público por
delitos penales electorales por el uso indebido de los recursos del Estado,
puesto que los del municipio también se consideran recursos del Estado. Ello
nos indica y nos da un aviso de que un caso similar podría ocurrir, contra
cualquier persona, si se dieran las condiciones jurídicas para una causa penal.
Este precedente, del que guardo el expediente entre mis archivos, lo conozco
muy bien porque fui el entonces abogado querellante contra la señora Mayín Correa,
quien logré su condena penal electoral. El Magistrado Ponente del caso en el Tribunal
Electoral, lo fue Guillermo Marquez Amado.
Hechas estas explicaciones y consideraciones, podemos
expresar que los servidores públicos, candidatos, partidos constituidos y en
formación y, todas las personas, deben saber y ser conscientes que utilizar los
recursos del Estado para hacer proselitismo político a favor o en contra de un
candidato o partido constituido o en formación, está prohibido en la propia
Constitución Política de Panamá y está penado en el Código Electoral panameño y
en disposiciones que rigen las materia. Existen,
asimismo, puntuales disposiciones restrictivas sobre las inauguraciones de
obras del Estado, contenidas en los artículos 1 (literal “a”), 3 y 4 del
Decreto del Tribunal Electoral N° 20 de 23 de junio del 2003 (Publicado en el
Boletín del Tribunal Electoral N° 1,668 del martes 24 de junio de 2003). Como hemos explicado, la violación a lo
dispuesto en el precitado Decreto podría conllevar a la pena de prisión, a una
suspensión de derechos ciudadanos – con lo cual se perdería el derecho de
elegir y de ser elegido – y a una inhabilitación para ejercer cargos públicos,
tal como lo penaliza el artículo 392 (numeral 6) del Código Electoral en
concordancia con las normativas a las que nos hemos referido de forma amplia y
explicativa.
Panamá, lunes 20 de mayo del 2013.
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