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La gobernabilidad
y el 1 de julio del 2014
Análisis del Dr. Italo I. Antinori Bolaños (1)
Resaltaba el genial Manuel Fraga, en la última obra
que publicó (“Final en Fisterra”), que la prudencia política es una virtud
esencial para la continuación de la historia, en vez de dar marcha atrás en
ella. Faltan pocos días para que el
nuevo Presidente de Panamá, Juan Carlos Varela, tome posesión el uno de julio
del 2014. No queda duda que la virtud de
la prudencia, a la que debemos sumarle otras como la sensatez, la inteligencia
emocional y la racional, deben prevalecer en estos momentos. Es imprescindible como indispensable que el
nuevo Presidente busque y logre fabricar consensos con fuerzas políticas históricamente
antagónicas, lo cual no parece un objetivo imposible pero sí complejo, lleno de
complicadas y difíciles conversaciones y no menos espinosas decisiones. El Presidente Varela, necesita conseguir tanto
el equilibrio como la gobernabilidad y evitar un escenario inédito, curioso y complicado para su gobierno.
A partir del 1
de julio, el parlamento panameño inicia su primera legislatura ordinaria que
termina el 31 de octubre del 2014. Se
instala un parlamento muy fraccionado que, por primera vez, rompe con el
bipartidismo tradicional. Es una legislatura
de fundamental importancia porque, para el 2 de enero del 2015, deben tomar
posesión tanto el nuevo Procurador de la Nación como el Procurador de la
Administración así como sus respectivos suplentes. Es decir, que para esa fecha ya deben haber
sido nombrados por el Consejo de Gabinete y ratificados por la Asamblea
Nacional ambos funcionarios, para un período de diez años, según lo establece el
artículo 200 numeral 2 en concordancia con el artículo 161 numeral 4, ambos de
la Constitución Política de Panamá. Es lógico suponer que uno y otro
funcionario deberían ser nombrados por el Consejo de Gabinete en los primeros
meses del nuevo gobierno, puesto que deberán ser ratificados por la Asamblea
Nacional durante la primera legislatura, para poder tomar posesión de sus
cargos el 2 de enero del 2015, a no ser que el Presidente Varela recurra a la
convocatoria de sesiones extraordinarias después de agotada la legislatura y
someter a ratificación ambos cargos, en los meses de noviembre y diciembre del
2014.
Algo parecido,
pero no igual, ocurre con los nombramientos que deberá hacer el Presidente
Varela de Directores o Gerentes de entidades autónomas (Banco Nacional, Caja de
Ahorros, Banco de Desarrollo Agropecuario, IFARHU y demás), de los miembros de
las Juntas Directivas en las que participa el gobierno, así como de Embajadores
y otros funcionarios. La regla general
que se impone es que todos deben ser ratificados por la mayoría absoluta de la
Asamblea Nacional, de lo contrario no podrán ejercer el cargo, tal como lo
preceptúa puntualmente el precitado numeral 4 del artículo 161 de la
Constitución Política y lo desarrolla el artículo 212 de la Ley N° 49 de 4 de
diciembre de 1984, que contiene el Reglamento Interno de la Asamblea Nacional,
cuyo texto único, con todas sus reformas,
aparece publicado en la Gaceta Oficial N° 26476-D de miércoles 24 de
febrero del 2010. No debemos perder de
vista que en la primera legislatura no
sólo se debe elegir – como todos los años – a la Junta Directiva de la Asamblea
Nacional y a sus comisiones permanentes, sino también al Secretario General y
Subsecretario General de la Asamblea Nacional por un período de cinco años, cargos
que son fundamentales para la dirección administrativa del parlamento y que los
Diputados podrían elegir – al igual que la Directiva de la Asamblea – por una
mayoría simple de votos, tal como lo permite el artículo 4 de su Reglamento
Interno.
Asimismo, en el primer período legislativo le
corresponde a la Asamblea nombrar
al nuevo Contralor y Subcontralor General de la República por un período de
cinco años que debe iniciarse el 2 de enero del 2015. La importante elección del Contralor y
Subcontralor (es una elección, por lo tanto el acto es diferente al de la ratificación
de los demás funcionarios) es una decisión que debe tomar la mayoría de los
Diputados por mandato del artículo 161 numeral 5 de la Constitución
Política. Al analizar el artículo 211
del Reglamento Interno de la Asamblea Nacional – que desarrolla el precepto
constitucional – observamos que señala que en principio la elección del
Contralor y Subcontralor se debería hacer por mayoría absoluta de votos, pero
cabe la posibilidad que, de no lograr en la primera elección ninguno de los
candidatos la mayoría absoluta de los votos representados en la Cámara (el
artículo dice la mayoría absoluta de los representados en la Cámara), se
celebrará seguidamente una segunda votación, pero entre los dos candidatos más
votados, en cuyo caso se declarará elegido el que obtenga más de la mitad de
los votos de la Cámara, lo cual abre la posibilidad de que pudieran ser
elegidos por mayoría simple de votos. En
este caso, la mayoría simple de votos que permite como segunda opción el
artículo 211 del Reglamento Interno, podría facilitar y estimular arreglos
políticos de última hora de cualquiera de los tres partidos y, elegir en dichos
cargos (Contralor y Subcontralor) y en una segunda ronda de votaciones, a
personas no afines con el Presidente Varela. Esto crearía un verdadero escollo y una
evidente complicación para el nuevo Presidente.
Sin embargo, en lo que respecta a los funcionarios que
deben ser ratificados (Directores o Gerentes de las entidades autónomas,
miembros de Juntas Directivas, Embajadores, Magistrados de la Corte y otros) el
Reglamento Interno de la Asamblea Nacional, en el artículo 212 hace una marcada
diferencia, puesto que, en las ratificaciones, sí exige y requiere únicamente la
mayoría absoluta de votos, hecho que no ocurre con la elección del Contralor y
Subcontralor porque podrían elegirse en segunda ronda por mayoría simple de
votos.
Pero es importante preguntarnos ¿qué podría ocurrir si
el Presidente Varela y su colectivo político no logran la mayoría parlamentaria
requerida, bien sea para ratificar o para nombrar a los funcionarios en la
Asamblea Nacional? La Constitución establece
categóricamente que un funcionario designado no puede tomar posesión, ni
ejercer el cargo, mientras no haya sido ratificado por la Asamblea Nacional. Es
obvio, por tanto, que en el caso de los funcionarios que debe elegir la
Asamblea (Contralor y Subcontralor), como hemos visto, cabe la posibilidad de realizar
una segunda votación con los dos más votados (en el caso de que ninguno hubiere
alcanzado la mayoría absoluta en la primera ronda) y declarar elegido al que
obtenga una mayoría simple de votos de la Cámara Legislativa. Pero mientras no se produzca la ratificación o
la elección del funcionario conforme el caso, debemos entender que el
nombramiento no está perfeccionado, por lo que, desde el punto de vista
administrativo, el funcionario reemplazado no puede abandonar su cargo, aunque
hubiere terminado su período. Así lo establece el artículo 793 del Código
Administrativo, al señalar que no puede haber acefalía en los cargos públicos,
puesto que mientras no haya reemplazo no se puede abandonar el cargo.
Ello significaría que la actual Contralora o
Procuradora, ante este hipotético escenario y a manera de ejemplo, deberían
permanecer en funciones, hasta que se perfeccione el nombramiento o debido reemplazo
de sus cargos. Igual ocurriría con los
casos de los nuevos Directores o Gerentes de entidades autónomas, de los
miembros de Juntas Directivas y demás cargos, así como con los Embajadores que
nombre el Presidente electo. Y es que,
mientras el reemplazo no esté ratificado por la Asamblea Nacional, el
funcionario reemplazado no puede abandonar el cargo o el cargo no debe quedar
en acefalía, bajo ninguna circunstancia.
Eso nos lleva a una premisa simple: hay acuerdo para las ratificaciones
y demás aspectos, o nos encontraríamos con el escenario de un Presidente que no
puede hacer efectiva su voluntad de nombrar y decidir, porque el parlamento se
lo impide. Por ello resulta imperativo y
de primer orden que el Presidente Varela y su equipo, logren el consenso
necesario para gobernar cómodamente y cumplir sus promesas y objetivos
fundamentales. Recordemos que, además
del escenario expuesto, debemos considerar que la mayoría absoluta la necesita
el Presidente Varela para lograr la aprobación de las leyes que pretenda
presentar por medio del Consejo de Gabinete.
Entonces, con mayor razón es fundamental, lograr el acuerdo y consenso
político. No existe democráticamente otra vía o salida posible.
Al hacer un análisis racional de la situación todo parece
apuntar hacia un virtual acuerdo del Partido Panameñista con el Partido
Revolucionario Democrático, pero siempre y cuando logren consolidar un acuerdo
para los cargos a elegirse, así como cada uno de los funcionarios a ratificarse,
en cuyos casos suponemos que deberían ser funcionarios aceptables para ambas
partes. En términos políticos el PRD
podría estar menos urgido del acuerdo, frente a lo que supondríamos debería
estar el Presidente electo, por su compromiso social y su lógico deseo de
gobernar y cumplir las expectativas que anhela el pueblo.
Pero en este enmarañado escenario, el Presidente
Varela debe actuar con suprema inteligencia, sagacidad y prudencia política,
puesto que es imprescindible que el Presidente Varela cuente con la aquiescencia
de la dirigencia del PRD, para inclinar la balanza a favor de la gobernabilidad
y equilibrio político que mucho necesita, desde el primer día de su gobierno. Un análisis desapasionado nos obliga a no
descartar otros escenarios posibles – ciertamente no ideales – como el que algunos
parlamentarios del PRD, al margen de la dirigencia de su colectivo, hagan sus
propios e individuales acuerdos, lo cual agudizaría la crisis política por la
que pasa dicho partido y de la que no es ajeno el sistema político de Panamá.
Por otra parte, tampoco debemos descartar otras
inesperadas combinaciones como que, Diputados del Partido Cambio Democrático y
un grupo del PRD – a último momento, de forma inesperada como sorpresiva –
acuerden y decidan nombrar a la Directiva de la Asamblea, al Secretario y Subsecretario
General del Parlamento y más delicado aún, logren el nombramiento del Contralor
y Subcontralor. Un hecho de tal magnitud
sería inconveniente y desafortunado, además de muy delicado – por decir lo
menos – para el gobierno del Presidente
Varela. Por eso, hoy más que nunca
parodio al inmenso Fraga: la prudencia
política es vital.
Panamá, 9 de junio del 2014.
(1)
El autor fue el Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá
(1997-2001), Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Complutense de
Madrid, España y actual Presidente de la Comisión de Derecho Constitucional del
Colegio Nacional de Abogados (2013-2015)
Correo
electrónico: iantinorib@cwpanama.net
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